Inicjatywa uchwałodawcza – narzędzie do skutecznego stanowienia przez mieszkańców prawa w gminie

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem prawnym, które pozwala mieszkańcom wpływać bezpośrednio na politykę gminy, w której mieszkają. Jako taka, należy do katalogu narzędzi partycypacyjnych o zdecydowanie największej sile oddziaływania. Udana inicjatywa uchwałodawcza prowadzi do zmiany porządku prawnego w gminie zgodnie z życzeniem jej inicjatorów i, w przeciwieństwie do referendum gminnego, co do zasady ma charakter pozytywny, tj. nie prowadzący do odwołania organów gminy.

Inicjatywa uchwałodawcza – zarys historyczny po 1989 r.

Instytucja inicjatywy uchwałodawczej pojawiła się w polskim porządku prawnym na zasadzie analogii do inicjatywy ustawodawczej, przysługującej zgodnie z art. 118 Konstytucji RP grupie 100 tysięcy obywateli. Początkowo nie była ona uregulowana na poziomie ustawowym, pojawiając się w dokumentach wewnętrznych, określających sposób działania gminy – przede wszystkim w statutach gmin. Dokumenty te regulowały prawo mieszkańców do wychodzenia z inicjatywą uchwałodawczą, przede wszystkim skupiając się na:

• liczbie podpisów poparcia potrzebnych do prawidłowego złożenia inicjatywy,
• okresie potrzebnym na zebranie podpisów poparcia,
• kwestiach formalnoprawnych dotyczących samego wniosku, jak i projektu uchwały.

Kwestie dotyczące zakresu inicjatywy pojawiały się rzadko – władze gminne przygotowujące statuty gmin wychodziły zazwyczaj z założenia, że zgodnie ze wspomnianą wyżej zasadą analogii z art. 118 Konstytucji nie należy ograniczać zakresu inicjatywy, przyjmując, że może ona dotyczyć wszystkich kwestii znajdujących się we właściwości rady gminy.

Brak ogólnokrajowych przepisów prowadził do różnego rodzaju komplikacji. Przede wszystkim część gmin nie uznawała za konieczne udzielania prawa do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom, bądź ustalała tak wysokie progi, że zebranie wystarczającej ilości podpisów stawało się wyzwaniem ponad siły lokalnych społeczności, szczególnie jeśli reprezentowały one niewielką grupę mieszkańców (np. mieszkańcy jednego sołectwa albo osiedla) albo wąską grupę interesu (np. mieszkańcy walczący przeciwko sprzedaży publicznego skweru, ekolodzy próbujący ograniczyć wycinkę miejskiej zieleni itd.). Dwie sąsiadujące ze sobą gminy mogły mieć diametralnie różne zapisy dotyczące inicjatywy uchwałodawczej, a trzecia nie przewidywać jej wcale. Rodziło to zrozumiały chaos i zamieszanie, działając demotywująco na mieszkańców.

Sytuacja prawna inicjatywy uchwałodawczej zmieniła się diametralnie w styczniu 2018 r., kiedy nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono do niej art. 41a, umocowujący inicjatywę w polskim porządku prawnym na poziomie ustawowym. Po niemal trzydziestu latach istnienia samorządu gminnego w Polsce oficjalnie, aktem rangi ustawowej, przyznano mieszkańcom gmin możliwość bezpośredniego pozytywnego wpływania na porządek prawny w drodze uchwały. Od tej chwili dla wszystkich gmin przyjęto katalog rozwiązań i standardów, które zdecydowanie poprawiły pozycję mieszkańców oraz stały się punktem wyjścia do szczegółowego regulowania tej instytucji prawnej.

Inicjatywa uchwałodawcza w nowym stanie prawnym po 31 stycznia 2018 r.

Artykuł 41a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że „grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą”. Jest to stwierdzenie o charakterze generalnym: podobnie jak w art. 118 Konstytucji, gdzie ustawodawca mówi o grupie co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Nie zakreślono tutaj żadnych dodatkowych obostrzeń – każdy mieszkaniec gminy, który może głosować w wyborach samorządowych na jej terenie, ma prawo wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą. Nie ma już możliwości ograniczenia tego prawa w statucie (przed 2018 r. zdarzały się np. obostrzenia dotyczące miejsca zamieszkania w danej jednostce pomocniczej gminy lub stałego zamieszkiwania na jej terenie), co wpływa pozytywnie zarówno na czytelność przepisów, jak i równość mieszkańców wobec obowiązującego prawa.

Ustawodawca określił również progi dotyczące liczby mieszkańców, którzy mogą wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w gminie. I tak:

• w gminie do 5 tysięcy mieszkańców jest to minimum sto osób,
• w gminie do 20 tysięcy mieszkańców jest to co najmniej dwieście osób,
• w gminie powyżej 20 tysięcy mieszkańców jest to co najmniej trzysta osób.

Progi te są zdecydowanie niższe, niż dotychczas spotykane w gminnych statutach. Częstą sytuacją było, że mówiły one o konieczności zebrania do kilku tysięcy podpisów, co szczególnie w mniejszych gminach było obarczone bardzo dużym wysiłkiem organizacyjnym i często kończyło się porażką. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że progi poparcia inicjatywy uchwałodawczej nie mogą stanowić istotnej przeszkody w działaniu mieszkańców – o słuszności wniesionego w inicjatywie projektu uchwały powinna decydować rada gminy, a nie absurdalnie nieraz wysoki próg koniecznego poparcia wśród mieszkańców.

Projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji rady gminy, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu. Jest to szczególnie ważny zapis, który uniemożliwia przewodniczącemu rady gminy stosowanie tzw. „zamrażarki”, tj. przyjęcia złożonego projektu i pozostawienia go bez rozpatrzenia. Granica trzech miesięcy wynika ponadto z ogólnej zasady wywiedzionej z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, która mówi o tym, że sesja rady gminy musi być zwoływana nie rzadziej niż raz na kwartał.

Ustawodawca określił również, że to komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady gminy – a więc zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Jest to niezwykle ważny zapis – do tej pory częstą sytuacją było, że przewodniczący rady gminy nie zgadzał się na udział wskazanej przez inicjatorów osoby. Obecnie zapis ten potwierdza, że komitet inicjatywy jest w tym zakresie niezależny i władze gminy nie mogą na nim wymóc zmiany osoby bądź osób go reprezentujących. Co ważne, osoba taka nie musi być mieszkańcem gminy – wystarczy, że zostanie obdarzona zaufaniem przez komitet inicjatywy.

Pozostałe zagadnienia, tj.

• szczegółowe zasady wnoszenia inicjatywy,
• zasady tworzenia komitetu inicjatywy,
• zasady promocji inicjatywy,
• wymogi formalne, jakie muszą spełniać składane projekty uchwał,
• ustawodawca pozostawił gminie, wskazując, że powinny one zostać określone w drodze uchwały.

Inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – przykład modelowy?

Inicjatywę uchwałodawczą we Wrocławiu reguluje uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dn. 13 września 2018 r. Jest to akt prawny, który wprost wypełnia wskazania ustawodawcy i nie wykracza poza nie. Składa się on z sześciu rozdziałów, spośród których tytuły czterech wywiedzione są wprost z ustawy o samorządzie gminnym:

• Zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,
• Zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,
• Wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać składane projekty,
• Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich,

zaś pozostałe dwa to rozdziały regulujące przepisy ogólne i końcowe.

Zanim przejdziemy do omówienia zapisów powyższej uchwały, warto poświęcić chwilę losom podobnego dokumentu, przyjętego w maju 2019 r. w Poznaniu. Był to akt prawny idący zdecydowanie dalej niż dyspozycja ustawowa, obejmujący również kwestie w ustawie nie poruszone. Spowodowało to zakwestionowanie zapisów uchwały przez wojewodę wielkopolskiego, który stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały. Obecnie, po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchwała obowiązuje w części. Warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku:

„Uchwała rady winna (…) mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane” (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dn. 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 763/19).

Stąd też uchwały dotyczące inicjatyw uchwałodawczych powinny być maksymalnie proste, przejrzyste i nieutrudniające dla mieszkańców chcących przedłożyć radzie gminy projekt uchwały swojego autorstwa.

Wracając do uchwały wrocławskiej, warto zauważyć, że stara się ona zachować niezbędną równowagę pomiędzy koniecznością sformalizowania procesu inicjatywnego i idącą za tym koniecznością spełnienia formalnych wymogów przez komitet inicjatywy, a postulatem nieskomplikowania i odformalizowania z drugiej strony – dlatego też na potrzeby niniejszego artykułu będziemy traktować ją jako modelową.

Inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – omówienie zapisów szczegółowych

Zgodnie z dyspozycją ustawową uchwała wrocławska stanowi, że „z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Radę może wystąpić grupa co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady”, precyzując, że muszą być oni wpisani do stałego rejestru wyborców na dzień złożenia wniosku z projektem uchwały.

Komitet inicjatywy, zwany tutaj Komitetem Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej, powołuje minimum siedem osób, będących mieszkańcami Wrocławia. Wybierają one spośród siebie Przedstawiciela i jego zastępcę – będą to osoby reprezentujące Komitet w czasie prac rady, zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Mówi o tym wprost §5 ust. 2 uchwały, wskazując, że „zarówno Przedstawiciel, jak i jego zastępca, jest uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie uchwały, a także do reprezentowania Komitetu podczas pracy Rady, w tym do prezentowania projektu uchwały”.

Komitet inicjatywy ma prawo „promować projekt w każdy prawnie dopuszczalny sposób”, w szczególności poprzez zbieranie podpisów pod projektem uchwały. Uchwałodawca celowo nie ograniczył tutaj inwencji mieszkańców – mają oni prawo w sposób dowolny, aczkolwiek dopuszczony przez prawo, promować projekt. Promocja ta może przyjąć formę płatnych ogłoszeń w prasie i w przestrzeni miejskiej, plakatów, ulotek, ogłoszeń na klatkach schodowych budynków wielorodzinnych, happeningów, zgromadzeń czy publicznych dyskusji. Jedynym ograniczeniem są przepisy prawa oraz możliwości finansowo-organizacyjne samego Komitetu. Nie jest zabronione wspieranie Komitetu przez inne grupy, w tym organizacje pozarządowe, grupy nieformalne, partie polityczne czy organizacje społeczne.

Komitet zbiera podpisy na liście, która zawiera na każdej stronie tytuł projektu oraz tabelę z następującymi danymi:

• liczbą porządkową,
• imieniem (imionami) i nazwiskiem,
• adresem zamieszkania,
• własnoręcznym podpisem.

Co istotne, lista nie musi zawierać numeru PESEL – jego zawarcie wykracza poza ustawową delegację i nie powinno być wymagane w uchwałach dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Projekt uchwały musi być sporządzony zgodnie ze wzorem, który jest załącznikiem do uchwały. Powinien on zawierać, co następuje:

• wyraz „projekt” w prawym górnym rogu pierwszej strony projektu,
• miejsce na numer uchwały i datę,
• tytuł uchwały, określający jej przedmiot,
• podstawę prawną,
• właściwą treść uchwały, wyrażoną w przepisach,
• przepisy przejściowe lub uchylające (w razie potrzeby),
• przepis o wejściu uchwały w życie, określający proponowany dzień wejścia w życie.

Ponadto do projektu uchwały załączyć należy uzasadnienie, które powinno zawierać:

• wyjaśnienie celu i przewidywanych skutków podjęcia uchwały,
• przedstawienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego w dziedzinie, której dotyczy projektowana uchwała,
• wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
• wskazanie źródła finansowania, jeśli uchwała pociąga za sobą skutki finansowe dla gminy.

Tak przygotowany projekt uchwały, wraz z załączoną listą co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia popierających go oraz z listą członków Komitetu, zawierającą ich imiona, nazwiska, adres zamieszkania, dane kontaktowe (numer telefonu i adres e-mail, o ile to możliwe) oraz ich własnoręczne podpisy, przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca składa na ręce przewodniczącego rady gminy. Pamiętać należy, że członkowie Komitetu mogą również figurować wśród osób popierających inicjatywę.

Przewodniczący rady gminy dokonuje rejestracji projektu, a informację o nim umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej. Następnie Prezydent Miasta Wrocławia weryfikuje podpisy pod względem zgodności z rejestrem wyborców oraz poddaje projekt analizie prawnej i ewentualnej korekcie pod względem legislacyjnym w przypadku stwierdzenia braku zgodności projektu z wymogami formalnymi.

Jeżeli powyższa analiza wykaże, że Komitetowi nie udało się zebrać wystarczającej ilości podpisów, przewodniczący rady gminy wyznacza Komitetowi dodatkowy termin 7 dni na zdobycie brakujących podpisów. Jest to niezwykle istotny mechanizm, ponieważ w ten sposób Komitet zyskuje możliwość „naprawienia” sytuacji. Jest to też wyraźny ukłon w stronę postulatu o nieutrudnianiu mieszkańcom procesu wychodzenia z inicjatywą.

Termin taki może być wyznaczony tylko raz – jeśli także za drugim razem okaże się, że brakuje wystarczającej liczby podpisów, przewodniczący nie nadaje projektowi dalszego biegu, o czym informuje przedstawiciela Komitetu.

Jeśli wniosek przeszedł pomyślnie weryfikację, kierowany jest pod obrady rady gminy – najpierw w komisjach, a następnie na sesji rady gminy. O miejscu i terminach posiedzeń komisji i samej rady Komitet musi zostać poinformowany. Przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca ma prawo uczestniczyć, z prawem zabierania głosu, w tym prezentowania projektu, we wszystkich tych sesjach Rady Miejskiej Wrocławia i posiedzeniach jej komisji, których przedmiotem jest zgłaszany projekt.

Inicjatywa uchwałodawcza – podsumowanie

Inicjatywa uchwałodawcza jest potężnym narzędziem, które zostało przekazane w ręce mieszkańców. Jest ona sposobem sprawowania przez nich władzy i wyrażania swojej woli, trudnym do zignorowania przez organy gminy. Oczywiście nie jest to narzędzie gwarantujące stuprocentowy sukces, ale po zmianach prawnych z 2018 r. liczba zakończonych sukcesem inicjatyw uchwałodawczych wnoszonych przez mieszkańców wzrosła wielokrotnie.

Jednocześnie pamiętać należy, że proces przygotowania projektu uchwały, rozpropagowania inicjatywy i zebrania pod nią podpisów jest czasochłonny. Grupa inicjatywna, decydując się na zawiązanie komitetu inicjatywy, musi mieć świadomość konieczności poniesienia wydatków –zarówno finansowych, czasowych, jak i energetycznych. Dlatego też zaleca się, aby projekt inicjatywy uchwałodawczej dotyczył kwestii, które rzeczywiście cieszą się szerokim poparciem społecznym i które mają szansę zostać przegłosowane przez radę gminy. Niezwykle istotne jest zbudowanie szerokiego poparcia wokół projektu – zarówno wśród samych mieszkańców, jak i liderów opinii w gminie, miejscowych mediów (jeśli są), a także wśród samych radnych, którzy ostatecznie podniosą rękę za lub przeciw inicjatywie. Radni, podejmując decyzję o losie inicjatywy, muszą mieć świadomość, że głosują za projektem, który ma rzeczywiste poparcie i ich ewentualny sprzeciw może wiązać się z konsekwencjami politycznymi w trakcie najbliższych wyborów samorządowych. Mieszkańcy, decydując się na wyjście z inicjatywą uchwałodawczą, muszą być pewni swoich racji, ale także – a może przede wszystkim – swojej siły. Muszą być gotowi obronić projekt podczas prac komisji rady gminy i na sesji samej rady, a także wcześniej, podczas analizy legislacyjnej. Wskazane jest, aby korzystali z pomocy prawnej – zbyt łatwo jest bowiem odrzucić cenny projekt na drodze formalnej. Dobrze jest także zwrócić się o pomoc do organizacji pozarządowych lub grup nieformalnych, doświadczonych w zakresie prowadzenia kampanii społecznych – kilka godzin poświęconych na kontakt z nimi może później stanowić o być albo nie być samej inicjatywy.

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem, które powinno być wykorzystywane znacznie częściej, niż ma to obecnie miejsce. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminy, to my wszyscy, mieszkańcy, stanowimy wspólnotę samorządową i to do nas należy władza w gminie – organy gminy jedynie wykonują ją w naszym imieniu. Inicjatywa uchwałodawcza daje nam możliwość brania władzy we własne ręce – korzystajmy z niej jak najczęściej.

Autorem tekstu jest Jarosław Ogrodowski - ekspert w zakresie partycypacji społecznej i rewitalizacji, społecznik, samorządowiec. Pracował w Biurze ds. Rewitalizacji i Zabudowy Urzędu Miasta Łodzi. W latach 2016-2019 pracownik Instytutu Rozwoju Miast, gdzie odpowiadał za prowadzenie szkoleń, tworzenie dokumentów strategicznych dla samorządów oraz tworzenie publikacji poradnikowych i podręczników dla samorządów z zakresu partycypacji społecznej i rewitalizacji. Współzałożyciel ruchu „TAK dla Łodzi”, Ruchu Społecznego „Szacunek dla Łodzi” oraz fundacji Instytut Działań Samorządowych.