Jak organizacja społeczna może zmienić prawo lokalne?

Nigdy nie traćcie nadziei, jeśli chcecie doprowadzić do uchwalenia lokalnego przepisu. Jest możliwość wprowadzenia pod obrady obywatelskiego projektu uchwały, choć przeforsowanie go to najczęściej droga przez mękę. Droga ta często wiedzie na manowce, gdyż władze samorządowe postrzegają obywateli jako konkurencję.

Zapraszamy do przeczytania tekstu Tomasza Toszy z-cy dyrektora w Miejskim Zarządzie Dróg i Mostów w Jaworznie, specjalisty w zakresie polityki drogowej.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jest świętym Graalem każdego, komu miła jest partycypacja społeczna. Ale żeby obywatele chcieli korzystać ze swoich przywilejów – kiedyś, ponad dwie dekady temu nadawanych przez co światlejsze samorządy, a od trzech lat przysługujące mocą ustawy – musi istnieć społeczeństwo obywatelskie, nie zadekretowane uchwałą czy ustawą, zakorzenione w swoich małych ojczyznach i świadome swojego wpływu na rzeczywistość. Niestety – nieliczne inicjatywy uchwałodawcze w samorządach wciąż mają pod górkę. Lokalni politycy wykazują (psychologicznie zrozumiałą) skłonność do nieufnego traktowania inicjatyw obywateli. Każdy przejaw takiej aktywności traktują jako zagrożenie dla legitymizacji swojej władzy.

Obywatel, który wyróżnia się swoją społeczną aktywnością, jest potencjalnym konkurentem dla władzy. A samorząd, nawet w większych miastach, bywa wyborczo zupełnie nieprzewidywalny. Choć politolodzy, dziennikarze i część społeczeństwa pasjonuje się partyjnymi wyścigami w dużych miastach, to na szczeblu gminnym najważniejsze konfiguracje polityczne najczęściej nie są autorstwa ogólnopolskich partii politycznych, ale małych, lokalnych komitetów – gdzie główną osią podziału jest bycie za wójtem (burmistrzem) albo przeciwko niemu. Przecież rura kanalizacyjna nie ma poglądów politycznych. Podobnie jak równy asfalt. Za to istotne jest, komu i gdzie są one kładzione.

Jakie były początki?

Pierwszym miastem na prawach powiatu, w którym radni podzielili się z mieszkańcami prawem do wnoszenia inicjatyw uchwałodawczych, był Białystok. Od 5 lutego 1996 r., jeśli grupa inicjatywna przedłożyła projekt uchwały popartej przez co najmniej tysiąc obywateli, projekt taki był procedowany. Białostoczanie skorzystali z tej możliwości dopiero w maju 2021 r. – chodziło o zmianę nazwy ulicy, której nie udało się dokonać w ciągu ostatnich lat. Poprzednia większość w białostockiej radzie miejskiej zmieniła nazwę ulicy Podlaskiej na ul. mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. Łupaszko – żołnierza antykomunistycznego podziemia, któremu przypisuje się zbrodnie wojenne popełnione na cywilnych Litwinach. Nazwę ulicy zmieniono po przegranych przez PiS wyborach w 2018 r., ale zmianę zablokował w trybie nadzoru Wojewoda Podlaski, a samorząd ostatecznie przegrał sprawę zmiany nazwy ulicy w sądach administracyjnych (z powodu błędów formalnych przy procedowaniu uchwały). Wówczas inicjatywę podjęli obywatele – lecz tym razem uzasadnieniem zmiany nie były kontrowersje wokół postaci patrona ulicy, ale... wyjątkowa uciążliwość w używaniu adresu zawierającego stopień wojskowy, imię, nazwisko i konspiracyjny pseudonim. Uchwała trafiła pod głosowanie i nie uzyskała większości wśród radnych. To jeden z wielu przypadków, gdy obywatelskie inicjatywy nie znajdują poparcia wśród przedstawicieli demokracji pośredniej.

Podobna sytuacja miała miejsce we Wrocławiu, choć na dwóch szczeblach samorządu bardzo podobne uchwały zostały potraktowane odmiennie. Akcja Miasto jest organizacją społeczną – ruchem miejskim zajmującym się m.in. kwestiami mobilności. Organizacja przygotowała projekty uchwał kierunkowych zmierzających do rozpoczęcia prac nad utworzeniem kolei miejskiej i aglomeracyjnej dla Wrocławia oraz prowadzenia unifikacji taryfowych między koleją, tramwajami i autobusami. Projekty uchwał otrzymał Sejmik Dolnośląski i wrocławska Rada Miejska. Sejmik przyjął uchwałę jednogłośnie, gdy tymczasem radni miejscy większością głosów uchwałę odrzucili, twierdząc, że jest niekonkretna i niemerytoryczna. Wrocław jest bardzo ciekawym przypadkiem, gdyż w ciągu ostatnich trzech lat mieszkańcy zgłosili aż 11 obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczyły m.in. zmian taryf taksówkowych, zorganizowania odbioru kaucyjnego plastikowych butelek, zmian planistycznych, utworzenia użytku ekologicznego, budowy przyszkolnej hali sportowej, zablokowania podwyżek cen biletów komunikacji miejskiej czy podziału administracyjnego osiedli. Mimo nieuchwalenia większości aktów prawnych inicjowanych przez obywateli, potencjał kulturowy i obywatelski Wrocławia wciąż skłania jego mieszkańców do składania kolejnych inicjatyw uchwałodawczych, a tym samym wywierania presji na władze samorządowe.

Jak nie dobra wola, to ustawa

Do 2018 r. nie wszędzie było to możliwe – zależało to od dobrej woli samorządu. Ograniczeniem była liczba podpisów składana pod projektem uchwały oraz konieczność przygotowania aktu w formalnej postaci. Obecnie w miejscowościach powyżej 20 tys. mieszkańców obywatelski projekt uchwały musi poprzeć co najmniej 300 osób. Wcześniej musiało być to nawet 1000 podpisów.

Ustawa o samorządzie gminnym uregulowała również kwestię terminów rozpatrzenia uchwał obywatelskiej inicjatywy. Ma się to wydarzyć na pierwszej od złożenia wniosku sesji rady gminy, najpóźniej trzy miesiące po jego złożeniu. Jest to zabezpieczenie przed umieszczaniem obywatelskich inicjatyw w uchwałodawczej „zamrażarce”. Ustawa określiła również stałe progi ilości podpisów w mniejszych gminach – 200 w gminach do 20 tys. mieszkańców i 100 w gminach do 5 tysięcy mieszkańców. Ustawowo zagwarantowano również prawo występowania przedstawicieli społecznych inicjatyw uchwałodawczych przed radnymi, co wcześniej było w różny sposób regulowane w statutach. Szczegółowy tryb składania uchwał i procedowania nad nimi samorządy mają określić w swoich statutach.

I tu musi pojawić się istotna rada dla inicjatorów uchwał: muszą one dotyczyć kwestii związanych z ogólnymi uprawnieniami samorządu do stanowienia lokalnego prawa, które opisane są w rozdziale drugim ustawy o samorządzie terytorialnym – zakres działania i zadania gminy. Jeśli projekt uchwały dotyczyłby tematu spoza katalogu opisanego w ww. ustawie, to nawet jeśli projekt zostałby pozytywnie przyjęty przez gminne służby prawne, w przypadku przyjęcia uchwały zajmującej się normowaniem prawa spoza katalogu, taka uchwała zostanie zakwestionowana przez właściwego wojewodę w trybie nadzoru. Na szczęście katalog zadań własnych (obligatoryjnych i fakultatywnych) realizowanych przez gminy jest dość szeroki. Dzięki temu zaczęły się w Polsce pojawiać inicjatywy związane z Budżetami Obywatelskimi. Niektóre z nich zostały wdrożone właśnie w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, choć czasem nie bez perypetii.

Inicjatywa obywatelska, ale w trybie współpracy

W Jaworznie w 2002 r. nastąpiła zmiana władz. Miasto znalazło się w głębokiej stagnacji wywołanej przez kryzys i transformację gospodarczą. Bezrobocie osiągnęło rekordowy poziom 23%. W ciągu zaledwie kilku lat zlikwidowano kilka dużych zakładów pracy – kopalnię, elektrownię, cementownię, a huta szkła znalazła się na krawędzi upadku. W wyborach mieszkańcy odsunęli urzędującego prezydenta, wybranego cztery lata wcześniej przez Radę Miejską w wyniku „podkupienia” jednej z radnych. Nieoczekiwanie wybory bezpośrednie wygrał Paweł Silbert, pracownik fizyczny z elektrowni, a rządy przejęła koalicja lokalnego ugrupowania Silberta, Platformy Obywatelskiej i Prawa i Sprawiedliwości. Na fali zmian, już na początku 2003 r., wprowadzono kilka proobywatelskich i partycypacyjnych rozwiązań do statutu Rady Miejskiej – wśród nich znalazło się uprawnienie obywateli do składania własnych inicjatyw uchwałodawczych, popartych przez m.in. 200 mieszkańców miasta posiadających czynne prawo wyborcze. Jaworzno znalazło się w elitarnym gronie kilku polskich miast, gdzie taka możliwość się pojawiła. Lecz podobnie jak w większości z nich – nie była wykorzystywana przez obywateli. Dlaczego? Obywatele mają bowiem inne sposoby wywierania nacisku na władze, zdecydowanie prostsze: w niektórych samorządach (przez wiele lat również w Jaworznie) mogą występować z wnioskami w jednym z punktów obrad rady (obecnie mogą takie wnioski składać pisemnie i są one odczytywane). Zdecydowanie prostszym sposobem jest również organizowanie protestów, choćby na otwartych dla publiczności obradach rad. Zawiązanie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wymaga o wiele więcej wysiłku i, przede wszystkim, profesjonalnej pomocy prawnej.

Zarówno w trybie statutowym, jak i ustawowym, największą barierą jest przygotowanie projektu uchwały w takiej formie, która może stać się przedmiotem obrad, a w przypadku przyjęcia przez radę gminy – również obronić się w procesie nadzoru prawnego ze strony wojewodów. Konsultacji prawnika wymaga w pierwszej kolejności znalezienie podstawy prawnej, która jest wymagana do przyjęcia projektu uchwały. Zazwyczaj podstawy prawne są dość rozbudowane, choć zdarza się, że wystarczy powołać się na któryś z zapisów drugiego rozdziału ustawy o samorządzie gminnym (lub odpowiednio powiatowym lub wojewódzkim), które określają zakres i zadania własne organu samorządu. Kolejnym wyzwaniem jest prawidłowe sformułowanie postanowień merytorycznych projektu uchwały – w tym miejscu należy jasno określić normę prawną, która ma się stać prawem miejscowym. Czasami błędy pojawiają się przy określeniu organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały. Zazwyczaj jest to wójt, burmistrz lub prezydent – organ wykonawczy Gminy, który najczęściej realizuje uchwałę w drodze zarządzenia. Stosunkowo najłatwiejsze wydaje się określenie w projekcie uchwały terminu jej wejścia w życie oraz, ewentualnie, okres jej obowiązywania. Zwykle większych trudności nie nastręcza również napisanie obowiązkowego uzasadnienia do uchwały, które powinno zawierać przystępne wyjaśnienie intencji stojących za projektem.

Przygotowanie projektu uchwały wymaga czasu, zaangażowania, a niekiedy także pokrycia kosztów obsługi prawnej, zaś losy poszczególnych uchwał obywatelskich pokazują, że szanse na ich przyjęcie są relatywnie niewielkie. Z uwagi na powyższe, obywatele używają zazwyczaj innych metod. W Jaworznie inicjatywa obywatelska pojawiła się w wyniku ostrego politycznego sporu w połowie kadencji 2010-14. Silbert wygrał kolejne wybory, a jego ugrupowanie w ciągu dekady tworzyło trwałą koalicję z PO i PIS. Miasto stopniowo dźwigało się z upadku i dzięki temu nie trafiło na listę miejscowości tracących swoje funkcje społeczno-gospodarcze. Do poważnego konfliktu w koalicji doszło, gdy trzech jej radnych (później zostaną radnymi PO) zażądało wprowadzenia pod obrady uchwały wzywającej do przyznania miejsca na cyfrowym multipleksie telewizji Trwam. Prezydent Silbert sprzeciwił się tej inicjatywie, uzasadniając, że nie jest to zagadnienie pozostające w gestii samorządu lokalnego. Inicjatorzy projektu uchwały wystąpili z koalicji, a kilka miesięcy później zawiązali nową – z dotychczasową lewicową opozycją i radnymi Platformy Obywatelskiej. Jak nierzadko w polityce – poszło o osobiste ambicje.

Ale zanim nastąpił rokosz, jesienią 2012 r. na sesji Rady Miejskiej w punkcie przeznaczonym na wnioski mieszkańców wystąpił Dawid Serafin, który był wówczas studentem i społecznie prowadził internetowy serwis informacyjny jaworznianin.pl. Serwis był całkowicie apolityczny i koncentrował się na przekazywaniu wiadomości z życia miasta (dziś Serafin jest cenionym dziennikarzem Onetu).

Serafin zaproponował stworzenie w Jaworznie Budżetu Obywatelskiego. Dziś jest to obowiązkowe narzędzie działania samorządów miejskich, wprowadzone ustawą, ale dekadę temu było wdrożone w zaledwie kilku miastach i z bardzo różnymi efektami. Inicjatywa została niezwykle ciepło przyjęta przez radnych – miasto miało już kilka pozytywnych doświadczeń partycypacyjnych. Propozycja została przyjęta, a do pomocy Serafinowi w przygotowaniu projektu uchwały została skierowana sekretarz miasta i biuro radców prawnych. Został powołany zespół, który miał przygotować przede wszystkim regulamin Jaworznickiego Budżetu Obywatelskiego, który miał być załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej. W tamtych czasach praktyka budżetów obywatelskich nie była jeszcze ugruntowana – zdarzało się, że budżety obywatelskie za podstawę prawną miały zarządzenia władzy wykonawczej. Status uchwały nadawał budżetom obywatelskim większą rangę, ale jednocześnie sprawiał, że podobne inicjatywy podlegały nadzorowi prawnemu ze strony wojewodów, a często trafiały również do sądów administracyjnych. Jaworznicki Budżet Obywatelski był przygotowywany przed rokoszem, który nastąpił wiosną 2013 r. Wcześniej trwała już kampania informacyjna nowego narzędzia partycypacji – do mieszkańców trafiły ulotki z założeniami JBO, uruchomiono punkt konsultacyjny, przyjmowano wnioski. Aby procedura mogła zostać przeprowadzona terminowo – tzn. można było przeprowadzić nabór i weryfikację projektów, a następnie głosowanie i wybór zwycięzców – uchwała musiała zostać przyjęta na początku maja. Wprowadzony pod obrady Rady Miejskiej w zwykłym trybie – jako projekt prezydencki, gdyż nikt się nie spodziewał, że konieczne będzie korzystanie z obywatelskich trybów – uzgodniony ze stroną społeczną, projekt został odrzucony przez zrewoltowaną Radę. Radni opozycyjnej większości postanowili „przejąć” projekt jako własny i przed uchwaleniem głęboko go zmienić. Harmonogram gonił – gdyby projekt trafił na sesję zwykłą, nie udałoby się przeprowadzić całej procedury do końca roku. Radni opozycji, na czele których stał ambitny przewodniczący Rady i jednocześnie szef lokalnej Platformy Obywatelskiej, zwołali na początek maja sesję nadzwyczajną w sprawie projektu uchwały o Budżecie Obywatelskim. Dawid Serafin, inicjator uchwały, w ciągu dwóch godzin zebrał blisko trzysta niezbędnych podpisów (do końca dnia było ich tysiąc) popierających uzgodniony wcześniej projekt jako obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, żeby złożyć go ponownie pod obrady. „Rokoszanie” tymczasem przygotowali swój własny projekt, a w istocie wprowadzili swoje zmiany do projektu społecznego. Obywatelski projekt ograniczał możliwość aktywnej roli radnych w Budżecie Obywatelskim – nie mogli oni składać projektów ani uczestniczyć w ocenie formalnej. Te ograniczenia zostały zniesione. Ale najważniejsza zmiana dotyczyła podziału środków na poszczególne obwody głosowania. Projekt obywatelski zakładał, że dostępne środki będą dzielone proporcjonalnie do ilości mieszkańców w danej dzielnicy. Uczestnicy rokoszu wymyślili inną metodę, promującą małe osiedla znajdujące się na peryferiach miasta – każda dzielnica uzyskała zagwarantowaną kwotę 150 tys. zł plus 5 zł na każdego mieszkańca dzielnicy. Miało to zapewnić sprawiedliwy podział środków. W rzeczywistości intencje były inne – uczestnicy rokoszu byli w większości radnymi z takich osiedli. A Budżet Obywatelski – w obliczu tego, że w kolejnym roku miały odbyć się wybory samorządowe – mógł stać się dla nich wyborczą lokomotywą, która dowiezie ich do reelekcji.

Nadzwyczajna sesja, na której stanęły ostatecznie oba projekty – rokoszan i obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – była jedną z najgorętszych w historii Jaworzna. Próbowano podważyć legalność jej zwołania i prawomocność procedowania uchwał. Najczęściej używanym słowem było „obywatelski” i używały go obie strony sporu. Rokoszanie, którzy korzystali z kompletu przygotowanych przez społeczników regulaminów, zmieniając tylko kilkanaście słów na liczący 12 stron regulamin (sama uchwała mieściła się na jednej stronie), przeforsowali swoją wersję. Zwycięstwo okazało się jednak pyrrusowe. Przejęcie Jaworznickiego Budżetu Obywatelskiego przez rokoszan stało się niezwykle medialne. Mieszkańcy żywo interesowali się tematem, gdyż wydarzenia miały swoją dynamikę i dramaturgię. I trafnie zinterpretowali je jako „gonitwę po ordery”. W głosowaniu wzięło udział 14,5 tys. mieszkańców na 70 tys. uprawnionych, co było bardzo wysoką frekwencją jak na miasto wielkości Jaworzna, liczącego wówczas ok. 90 tys. mieszkańców. Projekty rokoszan w większości przepadły w głosowaniu. A rok później została wybrana nowa Rada Miejska, zupełnie odmieniona – po raz pierwszy od powstania samorządu zabrakło w niej postkomunistycznej lewicy, która nie zdołała zarejestrować listy. Rokoszanie startujący z listy PO znaleźli się w mniejszości. Mieszańcy dokonali za pomocą kartki wyborczej oceny słów i czynów lokalnych polityków. Wśród tych, które wzbudziły powszechne oburzenie, było m.in. odrzucenie obywatelskiej wersji Budżetu Obywatelskiego. Na szczęście dla tego przedsięwzięcia, regulamin opracowany przez stronę społeczną zawierał bezpieczniki, które nie zostały naruszone. Po każdej edycji Budżetu miał on podlegać obowiązkowej ewaluacji, a następnie specjalnie powołany zespół, złożony głównie ze społeczników, miał wprowadzać zmiany do zasad JBO – i zmiany te są corocznie wprowadzane w procedurze partycypacyjnej. Zmieniają się granice obwodów, kwoty, pojawiła się możliwość głosowania elektronicznego, z czasem pojawił się także podział na projekty ogólnomiejskie i projekty osiedlowe. JBO, mimo burzliwej historii powstania, wciąż przyciąga mieszkańców – w tegorocznej edycji oddano prawie 18 tys. głosów, czyli kilka tysięcy więcej niż w pierwszej edycji projektu.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza niestety rzadko pełni taką rolę, jakiej spodziewali się ustawodawcy. Jest narzędziem, po które strona społeczna sięga sporadycznie, gdyż wymaga ono pomocy prawnej. Progi dotyczące ilości zebranych podpisów poparcia ustawione są na tyle nisko, że bardzo wiele miast, nowelizując po wejściu w życiu ustawy swoje statuty, musiało zmniejszyć swoje wymogi w tej kwestii. Ale obywatelskich inicjatyw od tego nie przybyło. O wiele łatwiej jest bowiem złożyć petycję, którą Rada Miejska również zobowiązana jest rozpatrzyć. Dlatego petycje składane są o dwa rzędy wielkości częściej niż obywatelskie projekty uchwał.