Jak wykorzystać prawo na poziomie europejskim na przykładzie Koalicji Żywa Ziemia
Niniejszy artykuł przedstawia możliwości wpływania na politykę i prawo Unii Europejskiej (UE). Został on sformułowany w sposób podkreślający najważniejsze kwestie, które powinny być brane pod uwagę przez organizacje pozarządowe, które chcą uczestniczyć w procesie decyzyjnym i podejmują działania na rzecz zmiany unijnych polityk i przepisów prawa. Nie została w nim uwzględniona europejska inicjatywa ustawodawcza oraz skarga do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (European Ombudsman), gdyż te formy oddolnego oddziaływania nie zostały dotychczas wykorzystane przez Koalicję Żywa Ziemia (KŻZ) podczas prób wpływu na zmianę Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), by stała się przyjazna klimatowi, środowisku, zdrowiu ludzi i dobrostanowi zwierząt.
Autorką tekstu jest Justyna Zwolińska koordynatorka ds. rzecznictwa Koalicji Żywa Ziemia.
ZNAJOMOŚĆ ZAGADNIENIA I OSÓB, KTÓRE SIĘ NIM ZAJMUJĄ
Uczestniczenie w procesie zmian polityczno-prawnych wymaga stałego monitorowania działań i podejmowanych inicjatyw na szczeblu UE. Obejmuje on zwłaszcza posiadanie wiedzy na temat:
1) Podstawowych aktów prawnych, kluczowych dla danej polityki unijnej
W przypadku Wspólnej Polityki Rolnej sprawa jest o tyle ułatwiona, że planowanie i uchwalanie budżetu WPR jest działaniem cyklicznym, gdyż unijną politykę rolną planuje się na siedmioletnie okresy programowania. Mniej więcej na dwa lata przed zakończeniem trwającego okresu programowania w UE rozpoczyna się prace konsultacyjne i legislacyjne, które zdecydują o kolejnym okresie. Zmiany te noszą nazwę reformy WPR. Każdy okres programowania opiera się na uchwaleniu trzech rozporządzeń UE – rozporządzenia ws. budżetu WPR, rozporządzania ws. organizacji wspólnych rynków rolnych oraz rozporządzenia ws. planów strategicznych dla WPR. To ostatnie rozporządzenie jest niezwykle ważne dla pracy rzeczniczej, gdyż plany strategiczne są opracowywane przez rządy krajów członkowskich i muszą uzyskać akceptację Komisji Europejskiej (KE), by mogły zostać wdrożone.
Z drugiej strony, monitorowanie prawa dotyczącego polityki rolnej i rolnictwa jest złożonym i skomplikowanym przedsięwzięciem, wykraczającym poza trzy podstawowe rozporządzenia o WPR, gdyż jest to obszar, który obejmuje setki zagadnień – od aktów prawnych mających wpływ na ochronę środowiska w rolnictwie (dyrektywa wodna, azotowa, obszary NATURA 2000), dotyczących spraw weterynaryjnych, fitosanitarnych, GMO w rolnictwie, bezpieczeństwa i jakości żywności, rolnictwa ekologicznego, itp.
Niemniej posiadanie wiedzy na temat prawa i polityki UE w danej dziedzinie jest kluczowe z dwóch powodów. Pierwszym jest możliwość sprawdzenia, czy polityka danego kraju podąża w kierunku zbieżnym z założeniami strategicznymi UE oraz czy władze krajowe nie powołują się błędnie na istnienie obowiązku prawnego albo jego braku w przypadku odpowiedniego dostosowania prawa krajowego do zakresu normatywnego prawa unijnego.
2) Celów ustanowionych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) odnoszących się do danej polityki unijnej oraz podziału kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie
Ustanowione w TFUE cele dla każdej z polityk UE rzadko ulegają zmianie, ale w świetle przyjęcia w 2018 r. Europejskiego Zielonego Ładu należy sprawdzić, czy zakres celów danej polityki nie został poszerzony o kwestie odnoszące się do ochrony klimatu i środowiska. Tak było w przypadku WPR, a dodatkowo po raz pierwszy został dopisany cel dotyczący „poprawy reakcji rolnictwa UE na potrzeby społeczne dotyczące żywności i zdrowia, w tym bezpiecznej, bogatej w składniki odżywcze i zrównoważonej żywności, jak też dobrostanu zwierząt”.
Znajomość celów traktatowych danej polityki UE daje możliwość zweryfikowania zarówno prawa unijnego w danej dziedzinie, jak i prawa krajowego pod względem jego zgodności z tymi celami.
Ważne jest także, by wiedzieć, że w danym obszarze tematycznym UE posiada kompetencje dzielone z państwami członkowskimi (art. 4 TFUE w powiązaniu z art. 2 ust. 2 TFUE). W przypadku kompetencji dzielonych, UE przysługuje prawo pierwszeństwa w wykonywaniu kompetencji, ale nie obejmuje to całego obszaru danej polityki, tylko w ramach elementów uregulowanych w odpowiednim akcie prawnym. A zatem pozostały zakres kompetencyjny należy do państw członkowskich. Kompetencja dzielona została przewidziana m.in. dla regulacji dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, rolnictwa i rybołówstwa, środowiska naturalnego, transportu, sieci transeuropejskich, bezpieczeństwa, zdrowia publicznego i dostaw energii.
3) Opinii Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Europejskiego Komitetu Regionów
Trybunał Obrachunkowy (art. 285 i 286 TFUE) zajmuje się badaniem legalności i prawidłowości zarządzania finansami, w tym wydatkowanymi w obszarze poszczególnych polityk UE. Jego opinie są prawnie wiążące. Wyniki jego analiz są jawne (publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w formie rocznych raportów) i można z nich skorzystać, powołując się na konieczność zmiany polityki czy przepisów prawa. Trybunał może także zbadać i zająć stanowisko w poszczególnych kwestiach, które publikuje w formie raportów specjalnych. Z uwagi na znaczenie, które w UE przypisuje się raportom Trybunału Obrachunkowego, warto powoływać się na zawarte w nich dane i opinie.
Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (art. 301 TFUE) jest organem doradczym, którego opinie uwzględnia się w ramach unijnej procedury ustawodawczej. Jego zadanie polega na reprezentowaniu aspektów ekonomiczno-społecznych dotyczących grup zawodowych i społecznych, w tym np. rolników, małych i średnich przedsiębiorstw, a także konsumentów oraz osób zajmujących się ochroną środowiska. Doradcy są zorganizowani w ramach trzech grup: pracodawców, pracowników oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.
Każdy kraj członkowski przedstawia listę doradców wybranych z najbardziej reprezentatywnych organizacji dla danego kraju, a następnie są oni na 5 lat mianowani przez Radę. Podział miejsc jest zależny od wielkości państwa i jego zaludnienia. Polsce przysługuje 21 miejsc. Warto zapoznać się ze składem doradców z własnego państwa, a nawet innych państw, gdyż są to osoby, do których możemy dotrzeć z naszymi opiniami, stanowiskami i propozycjami zmian. Zwłaszcza że Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny pozostaje w ścisłej współpracy z komisjami i grupami roboczymi Parlamentu Europejskiego.
Kolejnym organem doradczym jest Europejski Komitet Regionów (art. 205 TFUE), w którego skład wchodzą przedstawiciele samorządów, posiadający mandat wyborczy lub odpowiedzialni politycznie przed społecznością na szczeblu regionalnym albo lokalnym. Komisja Europejska i Rada obowiązkowo konsultują z Komitetem Regionów sprawy dotyczące kształcenia, kultury, zdrowia publicznego, sieci transeuropejskich, infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej i energetycznej, spójności gospodarczej i społecznej, a także polityki zatrudnienia i spraw socjalnych. Konsultacje fakultatywne mogą dotyczyć także innych kwestii, w tym projektów legislacyjnych.
4) Opinii prezentowanych przez inne organizacje pozarządowe, zwłaszcza te, które mają swoje przedstawicielstwa w Brukseli oraz opinie naszych oponentów
Polskie organizacje pozarządowe rzadko dysponują środkami, które pozwalają na prowadzenie stałego biura w Brukseli i regularny, bezpośredni kontakt zarówno z unijnymi urzędnikami, politykami, jak i osobami, które pracują lobbystycznie dla poszczególnych partii wchodzących w skład Parlamentu Europejskiego.
Istnieje kilka sposobów, by to zmienić. Pierwszym jest dołączenie do grup, platform i innych inicjatyw, które są wspólnie powoływane i prowadzone przez organizacje pozarządowe z wielu krajów UE. Koalicja Żywa Ziemia w 2018 r. (roku rozpoczęcia planowania WPR) dołączyła do paneuropejskiej Platformy Good Food Good Farming. Uczestniczenie w niej pomaga w dokładniejszym śledzeniu procesów decyzyjnych i legislacyjnych w UE, zapewnia wsparcie szkoleniowe i doradcze, a także możliwość bezpośredniej wymiany opinii z osobami z innych państw.
Wyrazem tej współpracy było trzykrotne podjęcie wspólnych inicjatyw – dwukrotnie w postaci listu otwartego do Przewodniczącej Komisji Europejskiej, Prezydencji Rady Unii Europejskiej oraz Konferencji Przewodniczących Parlamentu Europejskiego, wzywającego do pełnego dostosowania zreformowanej Wspólnej Polityki Rolnej do Europejskiego Zielonego Ładu, oraz listu otwartego do Komisji Europejskiej w sprawie zapewnienie przejrzystego i demokratycznego procesu uchwalania planów strategicznych dla WPR 2023-2027 przez rządy państw członkowskich.
Kolejną inicjatywą było doprowadzenie do spotkania z przedstawicielami poszczególnych dyrekcji Komisji Europejskiej i przedstawienie na nim opinii dotyczących problemów w procesie reformy WPR. Podjęcie takiej inicjatywy jest możliwe, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 2 TFUE Komisja Europejska prowadzi dialogi obywatelskie, w ramach których obywatele spotykają się z przedstawicielami instytucji i organów UE, a także politykami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi. Jednakże wkład otrzymany od obywateli nie musi być uwzględniony w procesie decyzyjnym UE.
Warto zauważyć, że także dyrekcje KE mogą poprosić organizacje o spotkanie, przedstawienie stanowisk oraz przesłanie opinii. By tak się jednak stało, należy pracować nad zauważeniem aktywności danej organizacji i wysokim poziomem merytorycznym wypowiedzi, tak by zostało to dostrzeżone przez służby KE. Z pewności pomaga tu połączenie sił wielu organizacji, które pozwala na wywieranie większej presji. W tym przypadku także kwestie braku wystarczającej współpracy przy reformie WPR pomiędzy dyrekcją ds. rolnictwa (DG AGRI) a dyrekcjami ds. środowiska (DG ENVI) i ds. zdrowia (DG SANTE) ułatwiły stronie społecznej bezpośredni kontakt z przedstawicielami dwóch ostatnich dyrekcji.
Drugim sposobem jest podjęcie współpracy z polskimi organizacjami, które mają wymiar światowy czy europejski. W przypadku Koalicji Żywa Ziemia są to np. Greenpeace Polska i WWF Polska. Trzecim sposobem może być przekazanie swojego stanowiska do organizacji zarejestrowanej w UE jako organizacja lobbująca. Ich rejestr prowadzony jest od 1995 r. przez Parlament Europejski, zaś od 2011 r. przez Komisję Europejską. W 2021 r. zostały one połączone w jeden rejestr, w którym znajduje się obecnie 12 498 organizacji. Informacje na ich temat można znaleźć na stronie:
https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/search.do?reset=
Nawet jeśli nie chcemy wpisać naszej organizacji do tego rejestru, nadal pozostaje on znakomitym źródłem wiedzy na temat procesów rzeczniczych zachodzących w UE. Ważne jest to także dla lepszego zidentyfikowania podmiotów, które forsują opinie i stanowiska stojące w sprzeczności do naszych lub koalicji, której jesteśmy członkiem. W ten sposób możemy przygotować się do kontrargumentacji, a także uważniej śledzić działania najbardziej aktywnych oponentów.
W przypadku polityki rolnej, organizacją rozpoznaną przez NGO-sy zajmujące się reformą WPR zgodną z Europejskim Zielonym Ładem jako hamująca zmiany i dążąca do dalszej intensyfikacji i uprzemysłowienia rolnictwa bez uwzględniania kosztów środowiskowych i społecznych jest COPA-COGECA. Dobrym sposobem na poznanie stanowiska innych podmiotów biorących udział w procesie polityczno-prawnym jest także lektura opinii zgłaszanych w procesie konsultacji.
5) Składu gabinetów poszczególnych dyrekcji Komisji Europejskiej oraz udziału danej dyrekcji w procesie planowania polityczno-prawnego
Każdy Komisarz w danej dyrekcji Komisji Europejskiej posiada gabinet, w którym pracują także doradcy polityczni. Adresy mailowe do tych gabinetów można znaleźć na stronie internetowej KE. Można się z nimi kontaktować, a także pytać o kalendarz oficjalnych spotkań i wystąpień danego komisarza, by przy takiej okazji móc zadawać pytania i prezentować swoje opinie.
6) Eurobarometrów
Eurobarometr jest prowadzonym od 1973 r. międzynarodowym projektem regularnego badania opinii publicznej na zlecenie Komisji Europejskiej. W 2007 r. Parlament Europejski rozpoczął własną serię badań w ramach Eurobarometru. Europosłowie podczas każdej sesji plenarnej otrzymują wybór najnowszych danych z sondaży opinii publicznej UE dotyczących tematów poddanych obradom.
W odniesieniu do pracy rzeczniczej wykonywanej przez stronę społeczną, sondaże Eurobarometru są bardzo ważnym źródłem informacji o dużej sile oddziaływania. W przypadku polityki rolnej sondaże dotyczące stosunku Europejczyków wobec WPR, gospodarstw rolnych, bezpieczeństwa i jakości żywności (w tym antybiotyków i pestycydów) oraz dobrostanu zwierząt gospodarskich były jednym z głównych bodźców do rozszerzenia zakresu celów WPR o powyższe aspekty.
Jeśli tylko jest to możliwe, należy w przygotowywanych stanowiskach i opiniach przytaczać wyniki sondaży Eurobarometru.
UDZIAŁ W PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ (art. 289 TFUE)
Art. 11 ust. 3 TFUE zobowiązuje Komisję Europejską do prowadzenia szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii, w tym uchwalanych przepisów prawa. Udział w nich jest otwarty dla każdego obywatela. Konsultacje te prowadzi się on-line w celu umożliwienia obywatelom reakcji na polityki i przepisy UE, co ma być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie tego mechanizmu polega na tym, że temat jest z góry wskazany przez KE. Organizacje pozarządowe najczęściej korzystają z instrumentu konsultacji. Należy sprawdzać stronę Komisji Europejskiej, która publicznie ogłasza sprawy poddawane pod konsultacje. Można także zarejestrować się jako organizacja lobbystyczna albo współpracować z organizacjami o zasięgu unijnym – wówczas jesteśmy powiadamiani przez KE o rozpoczęciu konsultacji.
1) Etap przygotowywania wniosku
Najczęściej zwykłą procedurę legislacyjną uruchamia Komisja Europejska, która opracowuje wniosek dla planowanego środka unijnego, np. projektu aktu prawnego. Przygotowują go służby KE zajmujące się danym obszarem. Jest to etap zasięgania opinii u ekspertów krajowych w ramach komitetów utworzonych w tym celu lub w formie przesyłania ekspertom zapytań. Warto wiedzieć, że do pracy w tych komitetach wyznaczane są osoby z ministerstw lub innych organów administracji szczebla centralnego. Można się zatem zwrócić z oficjalnym zapytaniem, kto bierze udział w takich spotkaniach, i próbować zapoznać tę osobę z naszą opinią. Gotowy projekt jest zatwierdzany większością głosów w KE i przekazywany jako wniosek KE (ze szczegółowym uzasadnieniem) do Rady, Parlamentu, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego lub Komitetu Regionów. Na tym etapie powinien stać się dokumentem podanym do wiadomości publicznej.
2) Głosowanie w Parlamencie Europejskim (PE) i w Radzie
Działania, które można podjąć na kolejnych etapach pracy Parlamentu i Rady nad projektem aktu prawnego albo innego dokumentu strategicznego UE, polegają głównie na przekazywaniu opinii i uwag do:
Europarlamentarzystów, którzy zasiadają w komisji koordynującej pracę nad projektem i sprawozdają o nim na późniejszym posiedzeniu plenarnym. W przypadku WPR była to Komisja ds. rolnictwa PE. Można pisać do europarlamentarzystów z własnego kraju, ale mogą być to także europosłowie z innych państw, jeśli uznamy, że będą oni bardziej zainteresowani poznaniem i uwzględnieniem naszych opinii i stanowisk. Jest to ważne, gdyż na etapie pierwszego czytania projektu Parlament Europejski ma możliwość przyjąć proponowany akt, odrzucić go, a przede wszystkim wnieść poprawki. W następnej kolejności Parlament przekazuje swoje stanowisko Radzie, która składa się z przedstawicieli państw członkowskich. W przypadku WPR był to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi albo wskazani przez niego sekretarze i podsekretarze stanu z ministerstwa.
Zazwyczaj pierwsze czytanie prowadzi do przyjęcia aktu i zakończenia procesu legislacyjnego. Wynika to z przyjętej praktyki trójstronnych rozmów pomiędzy Komisją, Radą i Parlamentem – tzw. trilog, w którym podczas mniej formalnych spotkań i rozmów dąży się do przyjęcia rozwiązania, które będzie satysfakcjonujące dla wszystkich stron. Nie miało to miejsca podczas uchwalania WPR z uwagi na ambicje zmiany polityki rolnej na przyjaźniejszą klimatowi i środowisku prezentowane przez KE, a także ścierające się frakcje w PE, z których jedne prezentowały stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji, a nawet ambitniejsze (np. europejska Partia Zielonych), zaś drugie hamowały proces reform (głównie Europejska Partia Ludowa). Dodatkowo sprawy nie ułatwiało bardzo zachowawcze podejście Rady wobec ambitnych reform WPR, której wielu przedstawicieli znajdowało się pod presją lobby agroprzemysłu (reprezentowanego m.in. przez COPA-COGECA).
W związku z powyższym Rada skorzystała z możliwości, którą dają dalsze etapy procedury legislacyjnej, i nie zatwierdziła stanowiska PE, przyjmując własne stanowisko i przekazując je Parlamentowi. W przypadku oddziaływania przez organizacje społeczne na przedstawicieli Rady ważne jest sprawdzanie kalendarza jej spotkań i wzmacnianie nacisku przed każdym kolejnym szczytem Rady. Polega to przede wszystkim na występowaniu z opiniami do przedstawicieli własnego państwa, ale także do władz państwa, które w danym momencie sprawuje prezydencję w Radzie. Kalendarz spotkań Rady znajduje się na stronie:
https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/calendar/
Prace w ramach trilogu, wykorzystanie dalszych kroków procedury legislacyjnej, kolejne spotkania Rady, głosowanie w PE, w którym po raz pierwszy głosowano poprawki en bloc (zamiast, jak zwykle, osobnego głosowania dla każdej poprawki) doprowadziły w końcu (28 czerwca 2021 r.) do przyjęcia wspólnego stanowiska Komisji, Rady i Parlamentu wobec Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023- 2027. Na tym etapie można również przekazać swoją opinię na temat kształtu wynegocjowanej przez instytucję UE polityki, pisząc przede wszystkim do KE oraz do przewodniczącego PE i przewodniczących poszczególnych komisji PE tematycznie zaangażowanych w daną politykę.
Na każdym z tych etapów organizacje społeczne starały się mieć wpływ na pogłębienie zielonych reform w ramach WPR, przekazując europarlamentarzystom, poszczególnym dyrekcjom KE zaangażowanym w zagadnienia związane z polityką rolną (DG AGRI, DG SANTE, DG ENVI) oraz przedstawicielom własnych rządów i przedstawicielom kraju sprawującego prezydencję w Radzie pism z uwagami, opiniami i stanowiskami. Należy jednak zauważyć, że nie jest to forma prawnie wiążąca w procesie stanowienia prawa w UE.
Formą nacisku było także prowadzenie kampanii w mediach społecznościowych na rzecz zielonej reformy WPR, a także wykorzystanie coraz popularniejszego mechanizmu petycji do Parlamentu Europejskiego jako kolejnego mechanizmu kwestionowania procesów stanowienia i stosowania prawa unijnego (art. 20, 24, 227 TFUE oraz art. 44 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej). Ogromny sukces odniosła zwłaszcza petycja „Save bees and farmers” w sprawie zakończenia stosowania syntetycznych pestycydów w rolnictwie, którą podpisało ponad 1 200 000 osób w UE, dzięki czemu Komisja Europejska i Parlament muszą rozważyć przekształcenie postulatów tej kampanii w prawo.
