Pozytywny aspekt zmian – losy ustawy krajobrazowej
O losach ustawy krajobrazowej i długiej walce w obronie ochrony krajobrazu rozmawiał Xawery Stańczyk. Wywiad przeprowadził Kuba Przybyłowski.
Kuba Przybyłowski: Za punkt wyjścia chciałbym wziąć ustawę krajobrazową. Jak długi był proces od początku pomysłu na ustawę do jej wejścia w życie?
Xawery Stańczyk: Pierwsze postulaty przyjęcia regulacji krajobrazowych pojawiły się w okolicach roku 2008, kiedy powstało stowarzyszenie Miasto Moje a w Nim, założone przez Marcina Rutkiewicza i Elżbietę Dymną, którzy zaczęli wtedy intensywnie działać na rzecz oczyszczenia krajobrazu z reklam. Marcin i Ela byli w tym prekursorami. Postulowali przyjęcie ogólnopolskich zasad dotyczących reklam i szyldów, co stanowi tylko jedną z kwestii ostatecznie ujętych w ustawie krajobrazowej, ale już tutaj można wyznaczyć punkt początkowy, od którego biegnie oś czasu aż do 2015 roku, kiedy ustawa została przyjęta przez parlament i podpisana przez ówczesnego prezydenta Bronisława Komorowskiego.
Drugim, choć chronologicznie wcześniejszym punktem, od którego można zacząć tę historię, był rok 2004, kiedy to Polska ratyfikowała Europejską konwencję krajobrazową. Konwencja ta obligowała państwa, które ją przyjęły, do uchwalenia aktów prawnych dotyczących ochrony krajobrazu na poziomie krajowym. Warto tutaj zaznaczyć, że ochrona krajobrazu obejmuje dużo szerszy zakres tematów niż kwestia reklam i szyldów, na której skupiamy się w stowarzyszeniu Miasto Moje a w Nim od przeszło dziesięciu lat. Europejska konwencja krajobrazowa dotyczy o wiele większej liczby zagadnień, niż tylko zanieczyszczenia wizualnego rozumianego jako niekontrolowane i chaotyczne rozlokowanie reklam i szyldów.
Mamy zatem dwa wydarzenia na osi czasu, które można uznać za punkt startowy, przy czym aspekt związany z presją społeczną wydaje mi się dużo ważniejszy. Aktywność Marcina i Eli z lat 2008-2011 stanowiła realny nacisk na kolejne działania, które w końcu, parę lat później doprowadziły do powstania ustawy krajobrazowej. Jednak nie można pominąć faktu, że Polska była zobligowana na poziomie międzynarodowym, żeby takie prawo przyjąć, nawet jeśli wiemy, że różne konwencje, które państwo polskie podpisuje, niekoniecznie są istotne dla rządzących. Nie mniej wtedy miało pewne znaczenie, że ta konwencja czekała od kilkunastu lat na uwzględnienie w krajowej legislacji.
Czyli stowarzyszenie Miasto Moje a w Nim powstało specjalnie, aby lobbować za ustawą krajobrazową? A co ze zwykłym obywatelem, czy musi on zakładać fundację lub stowarzyszenie, żeby próbować forsować taką czy inną ustawę?
Nie musi. Na pewno jest łatwiej korzystać ze sformalizowanych narzędzi konsultacji i dialogu, jeśli ma się osobowość prawną, natomiast nie jest to konieczne do skutecznego wywierania presji. Nasze stowarzyszenie było jedną z pierwszych organizacji działających na rzecz ładu krajobrazowego, ale nie jedyną. Kiedy w 2013 roku ruszyły prace nad projektem ustawy, działaliśmy już w koalicji z innymi organizacjami.
Warto przypomnieć dwa szczególnie istotne etapy tych prac. Pierwszy nastąpił właśnie w 2013 roku, kiedy projekt ustawy zupełnie nieoczekiwanie trafił do konsultacji społecznych zorganizowanych przez Kancelarię Prezydenta Bronisława Komorowskiego. Wraz z innymi organizacjami braliśmy udział w tych konsultacjach. Później, gdy projekt trafił do Sejmu, wspólnie ze stowarzyszeniami Ulepsz Poznań, Forum Rozwoju Lublina i Miasto Reklamacja uruchomiliśmy kampanię “Wysoka Izbo – posprzątaj reklamy”, ponieważ postępowanie parlamentu było powolne, projekt na wiele miesięcy utknął w podkomisji sejmowej złożonej z przedstawicieli: Komisji Infrastruktury, Komisji Kultury i Środków Przekazu oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. We współpracy z: urzędnikami, plastykami miejskimi, architektami, konserwatorami zabytków – zorganizowaliśmy mobilizację społeczną na rzecz ustawy krajobrazowej i monitorowaliśmy losy projektu.
Drugi ważny moment nastąpił wiosną 2015 roku, kiedy projekt wyszedł wreszcie z podkomisji i w kwietniu trafił do Senatu. Wydaje się, że prace przyspieszyły po prostu dlatego, że nadano im impetu politycznego – nie mogliśmy spodziewać się takiego zwrotu akcji. Wspólnie ze stowarzyszeniem Miasto Jest Nasze oraz ze wsparciem urzędników z ówczesnego Wydziału Estetyki m.st. Warszawy uruchomiliśmy kampanię na rzecz “wstawienia zębów” ustawie, jak to było kolokwialnie określane. Kampania nazywała się “Posprzątajmy reklamy – wstawmy zęby ustawie krajobrazowej”, ponieważ okazało się, że sejmowa podkomisja wycięła z projektu przepisy umożliwiające realną egzekucję nowego prawa. W ramach tej kampanii, współtworzonej przez dwa stowarzyszenia i grono zaangażowanych urzędników, zachęcaliśmy wszystkich zainteresowanych do wysyłania maili do senatora ze swojego okręgu z apelem o przywrócenie mocy sprawczej ustawie. Zaangażowało się w to mnóstwo ludzi, którym ten temat leżał na sercu. Ponad trzynaście tysięcy osób za pomocą formularza na stworzonej przez nas stronie wysłało do senatorów maile w sprawie przywrócenia przepisów usuniętych z projektu. Ten nacisk okazał się skuteczny. Po wejściu ustawy w życie takie działania przeniosły się na grunt lokalny, w związku z możliwością uchwalania lokalnych kodeksów krajobrazowych przez samorządy.
Na poziomie lokalnym jest już łatwiej zaangażować się w działania na rzecz wprowadzenia regulacji prawnych i dbania o przestrzeń, dzięki czemu w wielu miastach takie głosy rzeczywiście się pojawiły.
Z tego, co mówisz, to dosyć długi czas minął od założenia stowarzyszenia, do wejścia w życie ustawy. Czy to zawsze tak długo trwa, od czego to zależy i zależało w waszym przypadku?
Myślę, że w tym przypadku doszło do połączenia kilku czynników. Po pierwsze potrzebne było zbudowanie presji społecznej i ruchu wokół tej sprawy, koalicji społeczników, urzędników i innych osób z różnych miast. Tak jak wspomniałem, założyciele stowarzyszenia Miasto Moje a w Nim w ciągu kilku lat wykonali ogromną pracę ciągłego i upartego nagłaśniania tematu, którym wtedy Polacy niespecjalnie się przejmowali. Gdy na początku lat dwutysięcznych ktoś wspominał, że reklam w przestrzeni miejskiej jest za dużo, częstą reakcją było zdziwienie – bo przecież jest tak kolorowo, reklamy zasłaniają brzydkie odrapane budynki, a w ogóle dzięki temu firmy sprzedają swoje produkty i ludzie mają pracę. Z popularności takich przekonań wynikała konieczność podjęcia równolegle różnych działań przez początkowo niewielkie grono zaangażowanych osób, zarówno wywierania presji społecznej, jak i dialogu i współpracy. Dzięki temu w 2008 roku powstał tak zwany Warszawski Okrągły Stół Reklamowy. Zasiedli przy nim warszawscy urzędnicy, architekci, urbaniści, przedstawiciele strony społecznej oraz przedstawiciele branży reklamowej i przez wiele miesięcy dyskutowali, w jaki sposób wypracować kompromisowe regulacje. Wtedy wydawało się, że wszystko idzie w dobrą stronę.
Po drugie ważnym elementem tej układanki okazał się aspekt woli politycznej. Początkowo ta wola pojawiła się jeszcze w czasie Warszawskiego Okrągłego Stołu Reklamowego – ówczesny wiceminister infrastruktury Olgierd Dziekoński zainteresował się tematem i zadeklarował wprowadzenie takich regulacji. Jednak w 2010 roku ministerstwo rakiem wycofało się z obietnic, żeby w 2011 roku poinformować, że ustawa – ani w wersji standardów ogólnokrajowych, ani miejscowych przepisów urbanistycznych przyjmowanych przez gminy – nie powstanie. Trzy lata później pojawiła się jednak w Kancelarii Prezydenta Komorowskiego, gdzie ministrem był nie kto inny, jak Dziekoński. A więc wola polityczna pojawiła się, potem coś ją wstrzymało, a po pewnym czasie wyłoniła się ponownie i Dziekoński wyciągnął projekt z szuflady. Można przypuszczać, że zrobił to, ponieważ zbliżały się wybory prezydenckie a Komorowski obudził się z niedźwiedziego snu i chciał wykazać się inicjatywą. W wyniku koincydencji interesu politycznego po stronie prezydenta, którego kancelaria ogłosiła projekt i nadała mu bieg w parlamencie, z presją aktywistów i systematycznie rosnącą świadomością społeczną problemu zanieczyszczenia wizualnego, w końcu doszło do przyjęcia ustawy przez Sejm w kwietniu 2015 roku. Jak wiemy, Komorowskiemu nie za bardzo to pomogło.
Podsumowując, do uchwalenia ustawy krajobrazowej nie doszłoby, gdyby nie kilkuletnie wywieranie presji społecznej w połączeniu z dialogiem z urzędnikami i politykami oraz budowaniem forów dyskusyjnych, na których można było podejmować ten temat, a wreszcie z medialnym nagłaśnianiem sprawy. W tej ostatniej kwestii warto wspomnieć o albumie “Polski outdoor”, który Ela i Marcin wydali jeszcze w 2009 roku. Album na setkach zdjęć przedstawiał cały ówczesny chaos reklamowy, co pokazało w sposób dobitny – każdej osobie biorącej tę publikację do ręki – skalę problemu. A wszystkiemu pomogło wcześniejsze ratyfikowanie Europejskiej konwencji krajobrazowej i wola polityczna po stronie prezydenta Komorowskiego.
Czy są jakieś inne drogi, żeby projekt ustawy dotarł do prac sejmowych?
W tym przypadku projekt ustawy wyszedł z Kancelarii Prezydenta, a nie od strony społecznej, która dysponowała tylko diagnozą opłakanego stanu krajobrazu w Polsce i zestawem dość ogólnych postulatów. Nie mieliśmy gotowego projektu i moim zdaniem często nie ma takiej potrzeby, żeby obywatele sami taki projekt tworzyli. Obywatel niekoniecznie jest od tego, żeby pisać prawo za organy państwowe, chociaż oczywiście może to zrobić i zbierać podpisy pod projektem ustawy, a następnie zgłosić ją jako obywatelską inicjatywę ustawodawczą.
Natomiast to, o czym mogę opowiedzieć z doświadczenia własnego i mojej organizacji, to: budowanie szerokiej społecznej koalicji, szukanie sojuszników wśród urzędników i działaczy społecznych z innych miast, ciągła praca edukacyjna, a w odpowiednim momencie mobilizacja społeczna.
No, ale gdyby ktoś miał taki pomysł – mówię w kontekście zbierania podpisów – żeby stanąć z megafonem w publicznym miejscu i nawoływać ludzi, do dołączenia, można tak?
Można. Tylko pytanie, co jest twoim celem. Jeżeli staniesz z tym megafonem na placu, prawdopodobnie zbierzesz wokół siebie tłum zaintrygowanych ludzi. Ale co dalej, co chcesz z nimi robić? Kilka lat temu organizowaliśmy w Warszawie spacery pod tytułem “Nie wstydź się zerwać”. W ramach tych spacerów wychodziliśmy konkretnego dnia i konkretnej godzinie a następnie zbieraliśmy nielegalne reklamy z wiat przystankowych, słupów i latarni, murów, płotów i tak dalej. W Warszawie jest to obowiązkiem Zarządu Oczyszczania Miasta, żeby utrzymywać schludną i czystą przestrzeń publiczną, w tym sprzątać nielegalne reklamy. Co się okazało? Kiedy spotkaliśmy się rano przed drugim spacerem, zobaczyliśmy, że reklamy w centrum są w dużej mierze sprzątnięte. Najwidoczniej pracownicy urzędu się przejęli i zabrali do roboty. Zorientowaliśmy się o tym w dniu spaceru, że wystarczyło jego wypromowanie w intrenecie. Czyli to, o czym mówisz, zebranie grupy ludzi i wyjście z nimi na ulicę, może stać się impulsem do działania dla urzędników. Tylko to nie są zmiany legislacyjne, które zdecydowanie trudniej wymusić takimi spontanicznymi akcjami w przestrzeni miejskiej.
A chciałbym zapytać bezpośrednio o zbieranie podpisów pod projektem ustawy obywatelskiej, czy to może jest krótsza metoda? Sejm taką ustawę musi rozpatrywać z automatu.
Tylko, że Sejm może taką twoją ustawę odrzucić bez poważnej dyskusji. Możesz wykonać z innymi ludźmi tytaniczną pracę, żeby zebrać te podpisy i dostarczyć je do parlamentu, gdzie zostaną wrzucone do kosza. Albo taki projekt może trafić do zamrażarki sejmowej. Dlatego mówię o potrzebie tworzenia szerokiego poparcia oraz budowania relacji z ludźmi z urzędów czy instytucji publicznych, bo oni mogą nadać sprawom bieg, jeżeli uda się ich przekonać, że dana sprawa leży w publicznym interesie. W “Polskim outdoorze” oprócz zdjęć znalazły się wypowiedzi wielu znanych osób, nie tylko ekspertów. Takie głosy ludzi powszechnie rozpoznawalnych wzmacniają widoczność danej sprawy i mogą zainteresować nowe osoby.
Czyli metoda dywersyfikacji działań jest skuteczniejsza od inicjatywy obywatelskiej?
Myślę, że w zależności od tematu skuteczność bywa różna. Natomiast wydaje mi się ważne, żeby nie wkładać całej energii tylko w jeden sposób działania, zwłaszcza kiedy nie ma pewności, co będzie następnym etapem. Oczywiście może to wyglądać inaczej w przypadku rzeczy, które z jakiegoś powodu znalazły się w centrum sporu politycznego i są wykorzystywane do rozgrywek między różnymi ugrupowaniami, a inaczej w przypadku tych projektów, które można łatwiej przedstawić jako ogólnie pożyteczne społecznie i leżące w interesie dobra wspólnego. Wtedy możliwe jest pole do dyskusji lub współpracy niezależnie od różnic politycznych czy ideologicznych. Tak było w przypadku ustawy krajobrazowej, którą w parlamencie przeforsowała Platforma Obywatelska przy sprzeciwie Prawa i Sprawiedliwości i którą po wygranych wyborach PiS oficjalnie promowało w samorządach. Podsekretarz stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego Magdalena Gawin uruchomiła kilka lat temu kampanię na rzecz wprowadzania uchwał krajobrazowych na podstawie ustawy krajobrazowej, mimo że jeszcze wcześniej, za rządów PO, PiS było przeciwne tej ustawie. Warto szukać sojuszników, bo politycy mogą występować w różnych rolach, stosownie do sytuacji.
Powiedziałeś, że robiliście te dwie kampanie “Wysoka Izbo – posprzątaj reklamy!” oraz “Posprzątajmy reklamy – wstawmy zęby ustawie krajobrazowej”, które były też skierowane do społeczeństwa. Bo zdaje się, że potrzebowaliście tego, żeby zwiększyć świadomość społeczną problemu jakim była „reklamoza”.
Tak, prowadzimy też działania edukacyjne w postaci wykładów, warsztatów, poradników czy wystaw plenerowych, ponieważ żeby przekonać kogoś do naszych propozycji musimy najpierw przekonać tę osobę, że problem jest realny, a nie wydumany. Oczywiście jest wiele organizacji, które zajmują się tematem reklam w przestrzeni publicznej i reprezentują różne modele działania. Niektóre organizacje lub grupy społeczne pokazują w mediach społecznościowych te najbardziej okropne przykłady reklam: straszne szmaty, banery, siatki itd. Takie działania są ważne, ponieważ pokazują, na czym polega problem. Ale w Miasto Moje a w Nim zawsze staraliśmy się to zrównoważyć przedstawianiem przykładów dobrych praktyk reklamowo-szyldowych. Wcale nie tak rzadko zdarza się, że jakiś zakład, sklep czy punkt usługowy ma dobrze zorganizowaną witrynę albo szyld dopasowany do elewacji, albo jakiś inny sposób pokazywania się w przestrzeni publicznej, który nie wprowadza dysonansu, tylko dopasowuje się do niej.
W reakcji na postulaty ograniczenia reklam ludzie często rzucają komentarze w stylu: “Chcecie zakazać reklam, żeby było jak w Korei Północnej”? Dlatego chcemy im pokazać, że można prowadzić sklep czy warsztat i informować o tym w sposób niepolegający na obwieszeniu połowy elewacji banerami reklamowymi albo nawtykaniu masztów przed budynkiem. Do jednych osób można dotrzeć za pomocą oburzających przykładów reklam oszpecających przestrzeń i architekturę, ingerujących w życie ludzi, na przykład przez zasłanianie im okien w mieszkaniach, do drugich poprzez podsuwanie dobrych rozwiązań, w których reklama dostosowana jest do specyfiki przestrzeni i nie narusza interesu społecznego.
Czyli pokazywaliście – na przykład – plac Grzybowski (numer 10) na którym kiedyś każdy sklep wyglądał inaczej i było pstrokato, a po remoncie wszystkie szyldy są ze sobą spójne? Albo coś takiego, jak widziałem w Krakowie, gdzie jeden ze sklepów popularnej franczyzy nie miał swojego zielonego logo, tylko szyld dopasowany do wyglądu kamienicy? Albo znikające z elewacji szmaty – które w odbiorze społecznym przestają być estetyczna – a bardziej dopasowane do przestrzeni i odbiegające od kodyfikacji marki murale?
Co do murali nie zgodzę się, bo one bardzo często pokazują dokładnie to, co masz na innych nośnikach reklamy wielkoformatowej. Obraz, który masz na siatce reklamowej, zazwyczaj jest po prostu odwzorowany na muralu. Pojawiają się oczywiście bardziej artystyczne formy, ale nie ma ich zbyt dużo, dlatego nie warto robić dla nich wyjątków. Kiedy mówimy o reklamie, mamy na myśli przekaz o charakterze komercyjnym, niezależnie od jego cech formalnych czy wartości estetycznej, która jest względna. Czyli definiujemy reklamę poprzez jej funkcję i z tego powodu oczekujemy jej regulacji, żeby przestrzeń publiczna była realnie publiczna, a nie całkowicie skomercjalizowana, nawet jeśli byłaby skomercjalizowana “estetycznie”. Ale zgadzam się, że chodzi także o to, żeby pokazać, jak można się dostosować do miejscowych uwarunkowań: w jaki sposób szyld czy reklama może wpisać się w specyfikę architektoniczną, urbanistyczną czy przyrodniczą danego terenu, przykładowo, żeby nie wieszać nośników na drzewach, tylko zadbać o rośliny, które tworzą przyjemne otoczenie wokół lokalu. Poprzez takie przykłady poszerzamy świadomość społeczną tego, że wszystkie elementy w danym otoczeniu wpływają na jakość życia. W mieście mamy do czynienia z przestrzenią, w której żyjemy, którą użytkujemy i w której się spotykamy z różnymi potrzebami i problemami, dlatego możemy spróbować negocjować jej ukształtowanie, a niekoniecznie od razu czegoś zabraniać czy nakazać. Możemy przyjrzeć się, czy rzeczywiście baner powieszony w danym miejscu będzie przyciągał klientów, czy może i bez tego widzą, że jest tu zakład wulkanizacyjny albo kawiarnia? Możemy zapytać, czy obwieszenie jednego punktu dziesięcioma banerami o treści “xero, xero, xero, xero, 1 grosz” jest faktycznie potrzebne w świecie, w którym coraz więcej osób szuka punktu ksero w intrenecie. Zresztą również w interesie firm reklamowych leży to, żeby tych nośników było mniej. Dlaczego? Dlatego, że jeśli liczba – powiedzmy – billboardów w danym mieście będzie ograniczona, to jednocześnie wartość jednego nośnika będzie wyższa niż obecnie, kiedy tych billboardów można postawić właściwie nieograniczoną liczbę.
Trudniej na nie zwrócić uwagę, bo się nie wyróżniają…
A do tego często wiszą w takim miejscu lub pod takim kątem względem ulicy, że ich nie widać. Ich potencjalni odbiorcy, przechodnie czy kierowcy, nie mają nawet szansy, żeby na nie spojrzeć. Ludzie z branży o tym wiedzą, ale chodzi o to, że firma dysponująca tymi nośnikami może powiedzieć swoim klientom…
Chcieliście siedemnaście billboardów, dostaliście właśnie tyle, wiadomo. Ale zostawmy już te przykłady i pójdźmy trochę dalej. I wróćmy do ustawy, jesteśmy w momencie, w którym została uchwalona.
I co dalej się z nią stało?
Została uchwalona w kwietniu, podpisana przez prezydenta Komorowskiego w maju, a weszła w życie we wrześniu 2015 roku. Właściwie od razu kilka samorządów na fali optymizmu zabrało się do pracy nad lokalnymi uchwałami krajobrazowymi na podstawie ustawy, ponieważ ustawa sama w sobie nie wprowadza standardów dotyczących reklam i szyldów, za to przyznaje takie kompetencje samorządom. To one na jej podstawie mogą przyjmować własne uchwały dotyczące swojej przestrzeni. Jak wspomniałem, kilka samorządów bardzo szybko zaczęło działać. Ku zdziwieniu wielu osób pierwszym samorządem, który uchwalił lokalny kodeks krajobrazowy, okazał się czterdziestotysięczny Ciechanów, a nie żadne z dużych miast, gdzie świadomość problemu jest na wysokim poziomie i gdzie prężnie działały ruchy miejskie. Niestety wkrótce stało się jasne, że ciechanowska uchwała została opracowana niepoprawnie, w związku z czym wojewoda stwierdził jej nieważność. Jednak miasto w tej chwili ma już drugą uchwałę, która obowiązuje. Bardzo szybko powstała też uchwała w Łodzi. W raporcie “Pięć lat ustawy krajobrazowej” z monitoringu, który prowadzimy od początku jej obowiązywania, opisujemy szczegółowo przypadek Łodzi, który jest dość pouczający. Łódzcy urzędnicy bardzo intensywnie pracowali nad projektem uchwały, ponieważ ratusz chciał mieć taką uchwałę jako pierwsze miasto w Polsce. To się nie udało, ale wśród dużych miast Łódź była pierwsza. Ale i tym razem okazało się, że przyjęta uchwała budziła liczne wątpliwości i została zaskarżona przez wojewodę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. W 2017 roku WSA unieważnił uchwałę w całości, następnie miasto Łódź odwołało się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wyrok sądu niższej instancji i odesłał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Czyli NSA odrzucił argumentację WSA, ale nie podjął ostatecznej decyzji, tylko stwierdził, że WSA powinien przyjrzeć się uchwale jeszcze raz. W związku z tym uchwała w Łodzi obowiązuje, ale urząd obawia się stosować ją, dopóki nie ma ostatecznego wyroku, a społeczna energia, która towarzyszyła jej przyjęciu, została roztrwoniona.
Problemy są tylko w tych miastach?
Nie, uchwał zakwestionowanych i unieważnionych czy to przez sądy administracyjne, czy przez wojewodów, było więcej. Warszawska uchwała krajobrazowa na którą bardzo długo czekaliśmy (aż do stycznia 2020 roku!), została unieważniona w całości przez wojewodę mazowieckiego, a kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego odwołał się ratusz, podtrzymał większość zarzutów wojewody, ten ostatni… zaskarżył korzystny dla siebie wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w praktyce uniemożliwiło miastu jakikolwiek dalszy ruch. Dopiero niedawno, w listopadzie 2021 roku, NSA oddalił skargę wojewody, dzięki czemu miasto może przystąpić do ponownych konsultacji społecznych projektu uchwały. W kilku innych miastach było podobnie, na przykład w Nysie, Namysłowie i Cieszynie wojewoda stwierdził częściową nieważność uchwały. W Gdańsku, gdzie wojewoda zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, urząd wygrał sprawę i uchwała jest z powodzeniem wdrażana w życie.
Wreszcie w Opolu najpierw WSA unieważnił uchwałę krajobrazową, a kiedy miasto odwołało się od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten ostatni skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z konstytucją samej ustawy krajobrazowej, która umożliwia nakazanie, na podstawie uchwały, dostosowania tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnych z tą uchwałą, nawet jeśli te tablice i urządzenia reklamowe powstały w sposób legalny przed przyjęciem uchwały przez samorząd, na zasadzie wydanej zgody budowlanej. Pytanie zostało skierowane do Trybunału w 2019 roku i od tego czasu, już ponad dwa lata, czekamy na wyrok. Pewnie jeszcze poczekamy. Te wszystkie przypadki stwierdzenia przez wojewodów nieważności uchwał w całości czy też w części, niekorzystne wyroki sądów administracyjnych, czy wreszcie oczekiwanie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sprawiają, że nowych uchwał przybywa powoli, ponieważ inne samorządy wyczekują z niepokojem na decyzję TK i ukształtowanie się linii orzeczniczej.
No właśnie, jaki jest stan, ile miejscowości przyjęło uchwały?
W grudniu 2020 roku stowarzyszenie Miasto Moje a w Nim opublikowało raport z pięciu lat funkcjonowania ustawy krajobrazowej w polskich miastach. Do tego czasu obowiązujących w całości uchwał powstało zaledwie dwadzieścia pięć, przy czym dotyczyło to dwudziestu trzech miast, ponieważ w dwóch – Ciechanowie i Opolu –przyjęto już nową uchwałę w miejsce starej, co do której wystąpiły wątpliwości prawne. Do dziś parę następnych miast zdążyło uchwalić swoje regulacje, jednak jest to nadal około trzydziestu uchwał na dziewięćset pięćdziesiąt cztery miasta, jeśli liczyć łącznie wszystkie gminy miejskie i miejsko-wiejskie.
Jak widać, uchwały zostały przegłosowane w trzech procentach miast. Statystycznie jest to odsetek właściwie nieistotny. Dla porównania osiemdziesiąt jeden miast w ogóle nie wykonało żadnego ruchu w kierunku uporządkowania kwestii krajobrazu. Ta bezczynność tylko częściowo wynika z niepewności co do statusu prawnego samej ustawy krajobrazowej, czy z innych wątpliwości prawnych, o których wspominałem. Innym czynnikiem może być brak woli politycznej na poziomie samorządu, żeby sięgnąć po rozwiązania zaproponowane w ustawie. Kolejnym elementem jest niedostrzeganie problemu czy traktowanie zanieczyszczenia przestrzeni reklamami jako sprawy drugo- albo trzeciorzędnej.
Ustawa którą wypuściła Kancelaria Prezydenta, dotyczyła tego, że samorządy powinny wprowadzać uchwały w życie? Rozumiem, że można dać takie postulaty, które będą dotyczyły regulacji na poziomie ogólnopolskim?
Tak, ten temat powraca od czasu do czasu w debatach na temat stanu przestrzeni publicznych. Być może jest to dobry pomysł, żeby wprowadzić odgórnie minimalne standardy reklamowo-szyldowe, a samorządom zostawić sprawy związane z lokalną specyfiką: architekturą, ukształtowaniem terenu, obszarami przyrodniczymi, a także miejscowymi tradycjami wzornictwa i metaloplastyki. Pytanie tylko, czy samorządy będą w stanie egzekwować takie ogólnokrajowe standardy. Nie wystarczy ustanowić dobre prawo, samorządy muszą mieć ludzi którzy, będą sprawdzać zgodność reklam i szyldów z przepisami. A ci urzędnicy muszą być wyposażeni w odpowiednie narzędzia, żeby zmierzyć wielkość nośnika stojącego na prywatnym gruncie albo zawieszonego kilkanaście metrów wyżej na ścianie, oszacować jego odległość od drogi albo ocenić, jak wpisuje się w krajobraz. To nie mogą być subiektywne opinie przyjmowane na oko. W dodatku takie kontrole musiałyby być regularne, bo reklamy często się zmieniają. Wiele razy widzieliśmy, jak przybiera to postać gry w kotka i myszkę: firma stawia nielegalny nośnik, urzędnicy interweniują – wysyłają pisma, które wracają, bo podany adres jest nieaktualny, czas mija, aż kończy się kampania, już można zdjąć tę siatkę i po sprawie. A tydzień później nowy nośnik pojawia się kilka metrów obok. I zabawa zaczyna się od nowa.
Od razu zapytam, czy w ustawie krajobrazowej były ujmowane banery wyborcze, które przecież często wiszą czy to na drzewach, czy na latarniach, czy na płotach, czy to nad ulicą między drzewami, a o ich estetyce nie wspomnę?
Reklamy wyborcze kierują się trochę innymi zasadami. Materiały wyborcze zgodnie z Kodeksem wyborczym podlegają ochronie, a samorządy muszą zapewnić miejsce komitetom wyborczym do zaprezentowania się, ale mogą same zdecydować, w jakiej formie to zrobią. To właściciel lub zarządca danej przestrzeni, na przykład miasto albo wspólnota mieszkaniowa, decyduje o reklamie wyborczej w tej przestrzeni i to do nich należy zgłaszać reklamę wyborczą, której legalność budzi nasze podejrzenia. Ale inaczej niż w przypadku zwykłych nielegalnych reklam nie możemy samodzielnie ich usuwać; powinniśmy zgłaszać to właścicielowi lub zarządcy terenu, nawet jeśli widzimy, że w sposób oczywisty reklama wyborcza narusza prawo.
A wracając do egzekwowania…
No właśnie, prawo samo nie działa, jeżeli nie ma narzędzi do jego egzekucji. Samorządy często nie mają wystarczającej liczby kompetentnych pracowników, środków finansowych, możliwości technicznych, żeby kontrolować to, co dzieje się w przestrzeni miasta, a tylko takie regularne kontrole mogą zapewnić prawu siłę sprawczą. Stąd pomysł, żeby powstały ogólnopolskie standardy, choć ciekawy, nie może być wprowadzony w życie bez przekazania konkretnych środków (w tym finansowych) oraz szczegółowych informacji do samorządów. Tylko wtedy takie regulacje miałyby sens i byłyby możliwe do egzekwowania we wszystkich miastach.
Dobrze, wszystko już wiem, tylko ostatnie pytanie, którym wrócę do początku. Od 2008 roku – roku powstania stowarzyszenia Miasto Moje a w Nim – do chwili obecnej, czyli listopada 2021 roku, w którym rozmawiamy, po trzynastu latach działań, a pięciu od wprowadzenia ustawy, jej efekty są znikome, co potwierdzają przytoczone przez ciebie dane. Czy wam się jeszcze chce, czy wy jako stowarzyszenie macie jeszcze siłę, czy to jest na tyle istotne żeby dalej działać, właśnie jako organizacja, ale też jako poszczególni ludzie, obywatele?
W ciągu tego czasu zmienił się profil naszego stowarzyszenia i działamy już innymi metodami. Przed uchwaleniem ustawy był etap burzy i naporu. Musieliśmy chodzić od urzędu do urzędu, od gazety od gazety, i nagłaśniać problem reklamy zewnętrznej. Musieliśmy edukować i organizować zwolenników zmian. Po wprowadzeniu ustawy przyjęliśmy profil organizacji strażniczej, badawczej i edukacyjnej. Nie musimy już mobilizować społeczeństwa, bo istnieje prawo, które teraz trzeba wdrażać, a poza tym sporo zmieniło się w świadomości społecznej. Coraz więcej osób rozumie już, że regulacje krajobrazu są potrzebne, nawet w gminach turystycznych, które są w przytłaczającym stopniu obwieszone reklamami. Tamtejsi urzędnicy powoli zdają sobie sprawę, że turyści nie przyjadą, jeśli nie będą widzieć gór czy morza, bo te widoki będą zasłonięte reklamami. A jeśli już przyjadą, to na chwilę i niekoniecznie zostawią dużo pieniędzy.
Samorządy coraz częściej widzą, że muszą zadbać o krajobraz, a wręcz konkurować na tym polu, żeby przyciągnąć turystów. Nie mogą pozwolić na taką „wolną amerykankę”, jaka była dotychczas. Pomimo że uchwał krajobrazowych w skali kraju jest niewiele, widać że rzeczywistość dookoła się zmienia i nie wygląda już tak bardzo źle, jak w 2009 roku, kiedy to wyszedł “Polski outdoor”. Sporo się zmieniło, także przy wykorzystaniu narzędzi prawnych niezależnych od ustawy krajobrazowej, takich jak: miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, parki kulturowe czy przepisy dotyczące ochrony obszarów cennych zabytkowo lub przyrodniczo. To sprawia, że stowarzyszenia takie jak Miasto Moje a w Nim mogą się skupić na działalności eksperckiej czy strażniczej, a nie akcyjno-interwencyjnej. Ludzie dostrzegają pozytywny aspekt zmian w przestrzeni, w której żyją, i sami się ich domagają.
Xawery Stańczyk – badacz, poeta, działacz stowarzyszenia Miasto Moje a w Nim. Doktor kulturoznawstwa, magister kulturoznawstwa i socjologii. Autor rozprawy naukowej Macie swoją kulturę. Kultura alternatywna w Polsce 1978–1996 (2018) oraz tomów poetyckich: nominowanego do Nagrody Literackiej Nike Skarbu piratów (2013), Handluj z tym (2015) i Mowa nienawiści / Hate Speech (2021), współredagował monografie Miasto na żądanie. Aktywizm, polityki miejskie, doświadczenia (2014) i Awangarda/underground. Idee, historie, praktyki w kulturze polskiej i czeskiej (2018). Współautor raportu Pięć lat ustawy krajobrazowej (2020). W stowarzyszeniu Miasto Moje a w Nim zajmuje się monitoringiem wdrażania ustawy krajobrazowej przez samorządy, współtworzył portal Sprzątamy Reklamy i Warszawski poradnik szyldowy (2018), współorganizował konferencję „Miastoupiększacz” (2015). Pracuje w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Łódzkiego oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym.
