Przewodnik dla aktywistów po brukselskim labiryncie 3.0

Prawo europejskie reguluje wiele ważnych dla aktywistów kwestii. Zaangażowanie w jego stanowienie często okazuje się niezbędną częścią pracy aktywisty zajmującego się rzecznictwem. Poniżej znajdziecie garść wskazówek jak poruszać się w brukselskim instytucjonalnym gąszczu.

Droga od pomysłu na unijną legislację do jej przyjęcia trwa zwykle kilka lat. Poszczególne instytucje mają na nią na niektórych etapach bardzo istotny wpływ, a w innych są tylko obserwatorami. Ważne jest, aby wiedzieć, do kogo w danym momencie należy się zwrócić. Osoby przyzwyczajone do obserwowania prac polskiego parlamentu mogą być zaskoczone, że propozycje legislacyjne w UE prawie zawsze prędzej czy później wchodzą w życie. Często jednak po drodze ich kształt znacząco się zmienia.

Uczestnicy procesu:

Komisja Europejska

Komisja Europejska składa się z przewodniczącego i 26 komisarzy nominowanych przez 27 państw członkowskich i zatwierdzonych przez Parlament Europejski. Każdy z nich ma określony zestaw spraw, za które odpowiada, a także urzędników (Dyrekcję Generalną), którzy pomagają w opracowaniu polityk w danym obszarze. Wśród komisarzy jest też Wysoki Przedstawiciel UE odpowiedzialny za kontakty zewnętrzne (a więc odpowiednik krajowego ministra spraw zagranicznych). W składzie Komisji Ursuli von der Leyen pojawiło się też trzech wiceprzewodniczących wykonawczych, wspierających przewodniczącą w koordynacji prac. Frans Timmermans odpowiada za Nowy Zielony Ład, czyli sztandarową inicjatywę kadencji 2019-2024, Valdis Dombrovskis – za gospodarkę, a Margrethe Vestager – za politykę cyfrową. Komisja działa nad postawie rocznych planów pracy. Można z nich wyczytać, kiedy należy spodziewać się poszczególnych propozycji legislacyjnych. Program polityczny Komisji na kolejne sezony polityczne wskazują też coroczne, wrześniowe przemówienia jej przewodniczącej – „State of the Union”.

Schemat organizacyjny Komisji obecnej kadencji dostępny jest tutaj.

Każdy komisarz ma swój gabinet, czyli grupę urzędników politycznych, pracujących bezpośrednio z komisarzem. Ponieważ wszystkie decyzje Komisji podejmowane są

kolektywnie, gabinet każdego komisarza musi monitorować całą działalność Komisji, aby reagować na tematy, w których to inni komisarze mają rolę wiodącą.

Ponadto członkowie gabinetu dzielą między siebie tematy dotyczące polityki

Dyrekcji Generalnej (DG), za którą odpowiedzialny jest „ich” komisarz.

Dlatego w sprawie szczegółów danej legislacji warto nawiązać kontakt z osobami zajmującymi się nią na poziomie urzędniczym, a także z członkiem gabinetu komisarza, który co do zasady stanowi pomost pomiędzy komisarzem, urzędnikami jego Dyrekcji Generalnej i pozostałymi częściami Komisji.

Styl działania poszczególnych Dyrekcji Generalnych, w tym poziom ich otwartości, jest niejednolity i jest do pewnego stopnia odbiciem osobowości poszczególnych komisarzy.

Parlament Europejski

Parlament Europejski jest jedyną instytucją europejską wybieraną w wyborach bezpośrednich. Liczba posłów z poszczególnych krajów nie jest w pełni proporcjonalna do liczby ludności poszczególnych państw – mniejsze państwa są uprzywilejowane względem największych. Obecnie w Parlamencie Europejskim zasiada 705 europosłów, w tym 52 z Polski. Posłowie do PE organizują się w grupy polityczne oparte na przekonaniach politycznych, a nie na kraju pochodzenia. Są to:

Zgrupowanie w ogólnoeuropejskich frakcjach nie oznacza, że europosłowie zapominają o swojej przynależności partyjnej oraz kraju czy regionie, z którego zostali wybrani. Wręcz przeciwnie – te interesy nadal ważą na ich głosowaniach. Każdy europoseł ma jakby podwójną tożsamość – wynikającą z jednej strony z grupy politycznej, której jest członkiem, a z drugiej – partii krajowej i regionu, które reprezentuje. W konsekwencji członkowie poszczególnych grup politycznych głosują mniej jednolicie niż partie w parlamentach krajowych. Obecna kadencja Parlamentu Europejskiego jest jednocześnie pierwszą, w której chadecy z EPP i socjaldemokraci nie mają łącznie 50% głosów. Historycznie, te dwie „rodziny polityczne” wywierały przemożny wpływ na stanowiska PE. Po wyborach w 2019 r. obie grupy mocno się zmniejszyły. W konsekwencji, wzrosło znaczenie mniejszych frakcji, w szczególności trzeciej i czwartej pod względem wielkości: Renew (połączenie zasiedziałych w Europarlamencie liberałów ze stronnikami Macrona) i Zielonych, ale też pozostałych. Należy zaznaczyć, że duch konsensusu jest w Brukseli silny i naczelną zasadą jest szukanie poparcia większej liczby frakcji niż tylko minimalna do osiągnięcia większości – także dlatego, że dyscyplina frakcyjna jest słaba.

Komisje (Committes)

Prace parlamentarne są podejmowane przez 20 komisji (i trzy podkomisje). Ogólnie rzecz biorąc, skład każdej komisji odpowiada wielkości każdej grupy politycznej i proporcji posłów do PE z każdego państwa członkowskiego. Każda grupa polityczna mianuje koordynatora – szefa delegacji w danej komisji.

Sekretariaty komisji

Każda komisja jest wspierana przez zespół niepolitycznych urzędników. Często są to wysokiej klasy specjaliści od tematyki, którą dana komisja się zajmuje. Mogą być źródłem bardzo cennych informacji. Do nawiązania owocnej relacji niezbędne jest uszanowanie ich niepolitycznego charakteru.

Sekretariaty grup politycznych

Każda grupa polityczna posiada również własnych pracowników, którzy wspierają pracę ich posłów w poszczególnych Komisjach. Ich liczba jest zależna od wielkości frakcji – a więc im więcej europosłów, tym na większą specjalizację pracowników sekretariatu frakcja może sobie pozwolić. Rola tych pracowników w procesie politycznym jest bardzo duża, a więc kontakty z nimi mogą być bardzo przydatne.

Asystenci

Każdy poseł do PE ma jednego lub więcej asystentów. Ich rolę określają poszczególni europosłowie. Tak więc w gronie tym znajdziemy osoby, których kompetencje kończą się na funkcjach sekretarskich, ale też osoby o ogromnej wiedzy merytorycznej, cieszące się dużym zaufaniem „swojego” posła, które odgrywają dominującą rolę w przygotowywaniu poprawek i określaniu sposobu głosowania „szefa”. Zdarzają się też osoby zasiedziałe w Parlamencie, z których doświadczenia korzystają kolejni europosłowie, zatrudniając ich jako asystentów. Zwykle asystenci brukselscy odgrywają większą rolę w pracach nad projektami legislacyjnymi, a asystenci krajowi czuwają raczej nad widocznością danego posła w kraju i w swoim okręgu wyborczym. Bywają jednak wyjątki od tej reguły.

Sprawozdawcy

Propozycje legislacyjne idące przez Parlament są kierowane do poszczególnych komisji według właściwości. Jedna z komisji jest zawsze wiodąca, ale często sprawa zahacza o kompetencje kilku komisji, które również wydają swoje opinie. Poszczególne grupy polityczne wybierają najpierw ze swojego grona, która z nich będzie miała prawo do nominacji sprawozdawcy. Potem wybrana grupa wskazuje konkretną osobę; pozostałe grupy również nominują po jednym pośle opiekującym się sprawą, tzw. shadow rapporteurs (kontrsprawozdawcy lub sprawozdawcy-cienie). Wynika z tego, że dla każdej sprawy powstaje grupa kilkunastu europosłów-sprawozdawców i shadow rapporteurs w komisji wiodącej i komisjach wydających opinię. Nietrudno zgadnąć, że to, kto nimi będzie, może mieć wpływ na ostateczny kształt legislacji.

Rada Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej, zwana również „Radą", składa się z państw członkowskich. Obraduje w składach różniących się rangą uczestników i jawnym lub niejawnym charakterem.

Każde państwo członkowskie ma w Brukseli swoje Stałe Przedstawicielstwo przy UE (Perm Rep). Praca nad propozycjami legislacyjnymi jest dzielona pomiędzy pracownikami „Perm Repów” w Brukseli i poszczególnymi ministerstwami kraju. Uzyskanie orientacji, kto na poziomie urzędniczym w poszczególnych ministerstwach i Stałym Przedstawicielstwie zajmuje się ważną dla nas sprawą, wymaga zwykle dużo cierpliwości i smykałki do detektywistycznej pracy.

W odniesieniu do niektórych tematów polskie ministerstwa organizują konsultacje polskiego stanowiska. To zwykle krótkie (np. kilkudniowe) okresy oficjalnego zbierania stanowisk od interesariuszy. Warto skorzystać z tej okazji. Niezależnie od szansy na dialog z właściwym ministerstwem w Warszawie, warto też nawiązać kontakt z urzędnikiem, który zajmuje się sprawą w Stałym Przedstawicielstwie. Często można liczyć na większy poziom otwartości.

Strategie negocjacji i komunikowania swoich stanowisk przez poszczególne państwa są różne. Często kraje długo zachowują milczenie lub wypowiadają się oględnie. Trzymają karty przy orderach i oczekują na stanowiska innych krajów, aby ocenić, jak będzie przebiegała linia sporu i ile można uzyskać dla siebie. Bywa również wdrażana strategia przeciwna –

bardzo głośne komunikowanie swojego wielowymiarowego sprzeciwu wobec legislacji, w którym na początku trudno dostrzec, jak mógłby wyglądać kompromis. Często również zachodzi rozbieżność pomiędzy tym, co przedstawiciele państw mówią w mediach (na użytek wewnętrzny lub jako narzędzie negocjacyjne), a co podczas obrad Rady.

Prezydencja Rady

Prezydencja w Radzie jest sprawowana rotacyjnie co sześć miesięcy przez poszczególne państwa członkowskie UE. Kolejność jest ustalona na lata do przodu. Zwykle rządy sprawujące prezydencję są tym faktem przejęte. Chcą się wykazać, pokazać troskę o ważne dla siebie sprawy poprzez doprowadzenie do porozumienia. Zachowują się inaczej niż zwykle – chowają swoje partykularne interesy, starają się być możliwie bezstronnym moderatorem dyskusji pomiędzy pozostałymi 26-cioma państwami członkowskimi.

To od prezydencji w dużej mierze zależy sposób prowadzenia propozycji legislacyjnych przez Radę. Mogą postawić na zakulisowe rozmowy bilateralne albo na „ucieranie” stanowisk poprzez otwartą dyskusję ministrów na Radzie. Mogą też od początku uznać, że nie są w stanie doprowadzić danych negocjacji do końca i, przy minimalnym zaangażowaniu własnym, przekazać ją kolejnej prezydencji.

Inicjowanie procesu legislacyjnego

Projekty legislacyjne w Unii co do zasady inicjuje Komisja Europejska. Motywacje są wszakże różne: może to być presja ze strony poszczególnych państw czy też Rady Europejskiej jako całości, konieczność wdrożenia ogólnych celów politycznych danej kadencji czy też konstatacja, że inne duże gospodarki (np. USA) też mają podobne regulacje. Często w obowiązujących już aktach prawnych jest zaszyta konieczność powrotu do sprawy za ileś lat.

Najpierw temat pojawia się w rocznym planie pracy. Następnie – pojawiają się dokumenty opisujące myślenie Komisji (white paper, green paper albo communication) i zaproszenie do konsultacji społecznych. Naprawdę warto brać w nich udział i zadbać o jakość wkładu na tym etapie. Można w ten sposób uzupełnić luki w wiedzy Komisji – które są zrozumiałe, zważywszy, jak dużym obszarem jest Unia Europejska – a także wytrącić z ręki argument, że „nikt nie był przeciw” danemu rozwiązaniu.

Następnie właściwa Dyrekcja Generalna przygotowuje pierwszą wersję projektu regulacji i rozsyła go do pozostałych Dyrekcji w celu konsultacji (tzw. inter-service consultations), które trwają trzy tygodnie. To krótki, ale kluczowy okres, kiedy projekt jest testowany pod względem wpływu na różne obszary działania Komisji, a więc różnorodne wartości. Po zakończeniu konsultacji wiodąca Dyrekcja przygotowuje kolejną wersję projektu, która po zatwierdzeniu przez kolegium unijnych komisarzy jest komunikowana Parlamentowi i Radzie. Równolegle pojawia się ocena skutków regulacji (impact assessment), w której Komisja wyjaśnia, dlaczego dany projekt ma właśnie taki kształt. Warto czytać te dokumenty. Czasami znajdziemy w nich znaczące przemilczenia, które obnażają słabości podejścia Komisji. Innym razem – kiedy projekt ogólnie jest dobry, a nasza praca skupia się na obronie projektu przed próbami wywrócenia przez mniej przyjazne rządy lub grupy interesu – znajdziemy tam masę argumentów na naszą korzyść, do których warto będzie się odwoływać.

Wyjątkowe, ale typowe: porozumienie w pierwszym czytaniu

Jak powiedzieliśmy powyżej, w Parlamencie sprawa trafia do określonej komisji i tam jest dyskutowana. Sprawozdawca (rapporteur) jest odpowiedzialny za tworzenie raportu – czyli zestawu proponowanych poprawek do projektu Komisji. Następnie ustanawiany jest termin, do którego poprawki mogą zgłaszać pozostali posłowie – także ci, którzy nie wchodzą w skład danej komisji. Na tej podstawie grupy polityczne (za zamkniętymi drzwiami) sporządzają zestaw „poprawek kompromisowych”. W założeniu, biorą pod uwagę możliwie wiele punktów widzenia, wyrażonych w pojedyńczych poprawkach. Jeżeli nad projektem pracuje więcej niż jedna parlamentarna komisja, ta wiodąca głosuje swoje stanowisko zwykle po pozostałych. Parlament Europejski zajmuje się bardzo różnorodnymi sprawami. Dlatego posłowie – poza, naturalnie, sprawozdawcami – często nie interesują się danym tematem wcześniej niż na tydzień przed głosowaniem w swojej komisji. Przekłada się to na szansę umówienia spotkania z europosłem.

Jak można się domyślić, korporacyjni lobbyści są często w stanie przekonać dostatecznie wielu europosłów do zgłoszenia „swoich” poprawek. Tworzy to fałszywe wrażenie odnośnie tego, gdzie przebiega linia kompromisu. Dlatego tak istotna jest praca ze sprawozdawcami, „shadow rapporteurs” i ich współpracownikami oraz tłumaczenie wagi poszczególnych kwestii. W momencie pojawienia się „poprawek kompromisowych” kończą się najlepsze możliwości wpływania na kształt danej legislacji.

Treść większości unijnej legislacji uciera się w uproszczonej, nieformalnej (a także niejawnej) procedurze porozumień w pierwszym czytaniu (first reading agreement), czyli trilogu. Polega ona na tym, że wiodąca komisja głosuje swoje wstępne stanowisko, które jest mandatem dla sprawozdawcy i shadow rapporteurs do negocjacji z Radą (przy obecności Komisji). Następnie obie strony wracają do swoich instytucji i pieczętują porozumienie. Uruchomienie tej procedury daje dużą moc sprawozdawcy i shadow rapporteurs. Pozostali posłowie zazwyczaj ufają, że osiągną w negocjacjach najlepsze możliwe porozumienie. W rezultacie zbudowanie większości, która zagłosowałaby przeciwko tak uzgodnionemu stanowisku na posiedzeniu plenarnym PE, jest wyjątkowo trudne – choć nie można tego wykluczyć.

10 podstawowych rad dla zajmujących się rzecznictwem:

1. Zaczynaj wcześnie.

Zaangażowanie na wczesnym etapie sygnalizuje prawdziwe zainteresowanie, pozwala też zdobyć wiedzę, dlaczego projekt wygląda tak, a nie inaczej, i jaki zestaw interesariuszy jest przy nim aktywny.

2. Bądź godny zaufania.

Na swojej drodze możesz spotkać ludzi, którzy podzielają Twoje wartości, ale mają bardzo mało czasu, aby wejść w szczegóły (na przykład: europosłów, którzy nie zajmowali się tematem, ale zaraz będą nad nim głosować). Mogą pójść za Twoją radą, jeżeli będziesz robił wrażenie osoby, która wie wszystko o danym zagadnieniu.

3. Bądź uczciwy.

Przemilczanie bądź podawanie nieścisłych informacji może zniszczyć relację.

4. Zrozum ograniczenia rozmówców.

Polityka to sztuka możliwego. Weź pod uwagę, jak daleko może posunąć się dany interesariusz. Urzędnicy Komisji nie będą w stanie wrócić do tekstu, który przepadł w wewnątrzkomisyjnych konsultacjach. Politycy z frakcji i regionów tradycyjnie biorących stronę danej branży przemysłu nie będą w stanie poprzeć czegoś, co tę branżę zdusi – co nie znaczy, że nie mogą się trochę posunąć w dobrą stronę.

5. Bądź uprzejmy.

Agresja zwykle nie jest skuteczna i może zamknąć Ci drzwi w kolejnym przypadku.

6. Bądź precyzyjny.

Decydenci cenią sobie fachową i kompletną analizę.

7. Bądź zwięzły.

8. Zadbaj o osobisty wymiar kontaktów.

Wszyscy w Brukseli są bombardowali kontaktami ze strony grup interesu. Niespersonalizowana komunikacja ma zdecydowanie mniejszą skuteczność.

9. Buduj mosty.

Sojusze działają cuda, nawet z osobami, grupami czy branżami, z którymi spierasz się w innych sprawach.

10. Nie zaniedbuj białego wywiadu.

Lista mailingowa dla aktywistów zajmujących się daną sprawą nie powinna być Twoim jedynym źródłem informacji. Nie zaniedbuj oglądania posiedzeń Rady czy parlamentarnych komisji, aby zorientować się, kto i co mówi w danej sprawie. Sprawdzaj, co o tym piszą czytane w brukselskiej bańce media – Euractiv, Politico, a także korespondenci Financial Timesa, Reutersa i Bloomberga. Sprawdzaj, co o sprawie komunikuje polski rząd i grupy interesu – nawet słabe dziennikarsko, jednostronne relacje mają swoją wartość. Bądź też świadom, z jakimi tematami konkuruje o uwagę ten dla Ciebie najważniejszy.

Tekst przygotował Wojciech Makowski - trener, moderator, ekspert ds. audytów BYPAD. W latach 2008-2015 koordynator kampanii społecznych na rzecz zrównoważonego transportu w Instytucie Spraw Obywatelskich („Miasto w ruchu”, „Tiry na tory”). Aktywista rowerowy, członek władz stowarzyszenia „Miasta dla Rowerów”. W 2013 roku przeprowadził audyt w Gdyni. Ściśle współpracuje z czołówką europejskich ekspertów BYPAD.

Tekst jest adaptacją publikacji „Activist guide to the Brussels maze 3.0”, wydanej przez EDRi (oryginał można przeczytać tutaj: https://edri.org/files/Activistguide_V3_web.pdf). Znajdziecie w niej między innymi dokładniejsze wskazanie możliwych wariantów procedury legislacyjnej.