Uchwała krajobrazowa – poradnik dla NGO

Cały tytuł jest tak naprawdę trochę na wyrost. Ani uchwała nie jest do końca krajobrazowa, ani ten tekst nie jest poradnikiem sensu stricto. Niniejszy artykuł (esej), z zamierzenia pisany w dość swobodnym stylu, ma za zadanie wskazać, jak zainteresowani mieszkańcy, szczególnie zrzeszeni w organizacjach, mogą wpłynąć na powstanie uchwały krajobrazowej w swojej gminie, oraz jakie elementy mogą mieć znaczący wpływ na wsparcie samorządu w jej realizacji. Ale po kolei.

Warto na początku zdać sobie sprawę z tego, czym tak naprawdę jest uchwała krajobrazowa. Słowo „prawda” jest tutaj kluczowe. Istnieje bowiem tyle „prawd”, ile ludzi postanowi w danym temacie swoją „prawdę” sformułować. W przypadku uchwały i, ogólnie rzecz biorąc, samorządu lokalnego oraz jakichkolwiek jego działań mamy do czynienia z wieloma interesariuszami. Często stoją oni w pewnej opozycji, broniąc swoich racji lub wyrażając opinie na podstawie własnych „prawd” czy – jakby powiedział antropolog – „przedsądów”. W przypadku uchwały krajobrazowej można mówić raczej o zderzeniu „poglądów” z „interesami”. Z nich wywodzą się indywidualne prawdy.

Poglądy mają charakter abstrakcyjny – odnoszą się do oceny pewnych sytuacji na podstawie posiadanej wiedzy (niekoniecznie zgodnej z faktami). Interesy mogą natomiast mieć charakter zarówno abstrakcyjny – jak w przypadku wiary w pozytywny efekt pewnych czynności, w przypadku, w którym nie ma związku przyczynowo-skutkowego danej relacji – jak i wymierny (realny, rzeczywisty), liczony w walucie PLN. O poglądach za chwilę. Interesy abstrakcyjne to np. wiara w to, że na kierunkowej tablicy reklamowej należy umieścić nie tylko nazwę sklepu i kierunek, którym należy podążać, aby odnaleźć daną działalność, lecz także całą ofertę, numer telefonu, branże pokrewne (partnerów), informacje o darmowym parkingu i najlepiej bieżące promocje. A należy to zrobić, żeby przekazać jak najwięcej informacji o firmie. Abstrakcja polega na tym, że skoro to ma być tablica kierunkowa, to nie może być to strona internetowa. Ta pierwsza ma wskazać kierunek, czyli być CZYTELNA i JEDNOZNACZNA, a ta druga jest czytelna tylko w Internecie, a nie przy ulicy o dopuszczalnej prędkości 70 km/h. Następuje hiperbola informacyjna – niepotrzebne zwielokrotnienie zakresu przekazu, co paradoksalnie zmniejsza funkcję przekazywania konkretów. Tu nam się formułuje:

Punkt 1 poradnika

Z interesami abstrakcyjnymi nie ma sensu wdawać się w dyskusję. Można się zamęczyć współmonologiem z adwersarzem i nic nie wskórać. Wystarczy podawać przykłady. Najlepiej fotograficzne. Jeśli ktoś powie, że: „im więcej reklam, tym lepiej”, to my na to możemy pokazać zdjęcie:

Jeżeli chodzi o interesy rzeczywiste, to sytuacja jest dużo gorsza. Do konfliktu dochodzi na etapie rozmowy o likwidacji konkretnych nośników reklamowych. Wtedy interes rzeczywisty (np. pieniądze z najmu billboardu) okazują się wybitnie partykularne i każda argumentacja pójdzie w niwecz. Pokazywanie zdjęć też nic nie da, bo tu żadne argumenty nie będą w stanie przekonać kogoś, kto ma zaraz stracić łatwy zarobek, bliski 1/3 średniej krajowej, który ma obecnie z racji lokalizacji. Stąd:

Punkt 2 poradnika

Interesy partykularne są nie do przewalczenia. Możliwy jest jedynie „handel” podczas wypracowywania kompromisu w zapisach uchwały. Tu NGO może pracować podczas konsultacji społecznych nad odpowiednim wyważeniem tego kompromisu.

Trochę się zagalopowałem, bo zaczynam już mówić o konkretnych sytuacjach, a przecież wszystkie teksty o uchwałach krajobrazowych mówią o tym, co jest w ich zakresie i jaka jest procedura… Otóż to: wszystkie. Dlatego ten będzie inny. Będzie zakładał, że szanowne Czytelniczki i dostojni Czytelnicy zapoznali się z art. 37a–d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku (ale po zmianach, których było do 2021 roku jakiś milion i trzeba zawsze odnajdywać aktualną wersję, zresztą sama możliwość tworzenia uchwał krajobrazowych pojawiła się dopiero w 2015 roku), gdzie procedura ta jest opisana. Lub przeczytali jakikolwiek tekst, który przełożył zapisy ustawy na język polski. Nie będę zatem tym zanudzał. Poza tym obawiam się, że moje przypisy i dygresje, wynikające z zaskakiwania teorii (wynikającej z ustawy) praktyką (wynikającą z życia), rozbiłyby artykuł w całości i przeważyły w proporcji tekst główny. A to dlatego, że niestety w kwestii uchwał krajobrazowych nic nie jest do końca jednoznaczne ani oczywiste. Ważna jest chociażby zależność względem prawa budowlanego, ustawy o ochronie zabytków, prawa drogowego, ustawy uzdrowiskowej (czasami), do tego dochodzą plany miejscowe, czasem parki kulturowe… No i wyroki sądów. Ten artykuł nie jest o tym. Przypomnę: ma on na celu uzbrojenie Was w argumenty i techniki potrzebne do tego, aby Rada Miejska czy Rada Gminy podjęły uchwałę, a prezydent, burmistrz czy wójt ją realizował.

Punkt 3 poradnika

Od czego zacząć? Od znalezienia kogoś lub czegoś, co przekona władze lokalne o potrzebie wprowadzenia regulacji. Czasem może to być samo NGO, które bezpośrednio przekona decydentów. Częściej jednak będzie to ktoś, kogo przekonały działania/słowa stowarzyszeń, a sam/sama dobrze zna burmistrza…

Uważam, że niezbędne jest to, aby temat uchwały krajobrazowej był lub stał się bliski osobie lub osobom w otoczeniu prezydenta/burmistrza/wójta lub aktywnego radnego/radnej, ewentualnie charyzmatycznego naczelnika/kierowniczki jakiegoś wydziału/referatu, którzy w ramach hierarchicznej struktury będą mieli pieczę nad opracowaniem i realizacją uchwały.

Do tego oczywiście muszą być dostępni w urzędzie ludzie mogący opracować taki dokument. To już jest poza zasięgiem wpływu NGO, jednak konieczna jest świadomość tego, że znalezienie odpowiedniego wykonawcy będzie dużo trudniejsze niż znalezienie dobrego urbanisty do opracowania studium czy planu na terenie wrażliwym społecznie. Bo przecież nie każdy samorząd będzie miał możliwość opracowania takiej uchwały samemu. Ograniczone zasoby kadrowe (czy w aspekcie czysto ludzkim, czy czasowym tych ludzi) mogą wymusić zlecenie zewnętrzne. Poza tym twórca uchwały musi zarówno znać branżę reklamową, jak i mieć wyczucie biznesowe i rozeznanie przestrzenne, ale też (chyba przede wszystkim) umieć wypracować rozwiązanie problemów w obliczu istnienia wielu interesariuszy i ich poglądów oraz interesów… Taki specjalista kosztuje i Rada Miejska/Gminna musi się zgodzić na ewentualny wydatek.

Punkt 4 poradnika

My zaczniemy od uświadomienia sobie tego, że potrzeba uchwały krajobrazowej musi się opierać na nieobiektywnych poglądach (wspomnianych wcześniej w tekście), a nie na obiektywnych danych.

Dlaczego? Obiektywne dane dotyczące ładu przestrzennego, harmonii krajobrazu i po prostu piękna da się wypracować, ale… czy w naszym kraju? Przy takim poziome edukacji estetycznej i plastycznej? Przy naszym poszanowaniu porządku? Przy uświęceniu własności i potępieniu kolektywizmu? No właśnie. Dlatego wypracowałem zobiektywizowaną metodologię i metodykę oceny zjawisk reklamowych, którą można badać przestrzeń, aby uzbroić się w mocne merytorycznie argumenty. One działają przekonująco. Jednak zdarzają się sytuacje, że nie są one potrzebne. Czasem jest tak źle, że wystarczy pokazać przykładowe zdjęcie, jak chociażby poniższe, żeby obiektywnie stwierdzić: „To się samo nie posprząta!”. Potrzebna jest uchwała krajobrazowa!

Takie zdjęcie czy kilka zdjęć jest niezwykle cenne, a często ignorowane jako argument. Niektórzy zakładają, że sprawa staje się oczywista. No nie. Bałagan reklamowy leży bowiem w tej sferze podświadomości, do której nie zaglądamy i którą odsuwamy od siebie. Z prostego powodu – przebodźcowanie wynikające z takiego stanu ładu przestrzennego (nieładu) jest po prostu niezdrowe. Włącza się więc mechanizm obronny wyparcia i czasem trzeba sobie przypomnieć, że dane miejsce, które mijamy codziennie w drodze do pracy, wygląda np. tak:

Potrzebny jest więc jakiś czynnik inicjujący rozpoczęcie prac nad uchwałą krajobrazową.

Punkt 5 poradnika

Bodźcem do wprowadzenia i realizacji uchwały krajobrazowej może być kampania organizacji pozarządowej.

Kampania ta może być realizowana na wiele sposobów, zależnych od pomysłowości organizatorów, jednak zawsze dobrze wychodzi pomysł zasłonięcia reklam, co wspaniale i dobitnie przykuwa uwagę do problemu. Przykładem może być Cieszyn: urzędniczka odpowiedzialna za przygotowanie zamówienia, a obecnie za wdrażanie uchwały chciała dodatkowo zwiększyć zainteresowanie mediów sprawą i przygotowała poniższą akcję.

Oczywiście należy mieć na uwadze, że te banery są czyjąś własnością i nie zawsze ich zakrycie może być zgodne z prawem, ale wystarczy znaleźć płot na terenie gminnym, na którym banery wiszą nielegalnie (do sprawdzenia w urzędzie) i tak naprawdę nie można się do takiej akcji „przyczepić”.

Kampania nie musi być aż tak spektakularna. Ważne jest to, aby pojawili się ludzie, którzy będą głośno mówić o tym, że…

Punkt 6 poradnika – argumenty podstawowe

Krajobraz ma wartość i należy go chronić.

Nawet jeśli dany krajobraz nie ma aż takiej wartości, to i tak należy chronić własne oczy.

Chcemy, aby nasza gmina była kojarzona z wakacjami za granicą, a nie nad polskim morzem.

Jeśli akurat nasza gmina jest gminą nadmorską, to kaplica…

No może nie jest aż tak źle, mamy Sopot, na którym można się wzorować. Spytajmy władz, czy chcą być Sopotem, czy Władysławowem?

Tu płynnie przeszliśmy do argumentu o prestiżu. Prestiż jest tym, czego łaknie każda władza. Gmina, która ma porządek przestrzenny i eleganckie szyldy, jest z pewnością bardziej prestiżowa niż ta, która ma migające nad głową kolorowe pelikany przyczepione do dachu z pleksy jakiegoś kramu z pamiątkami.

Fakt, nie każdy od razu musi mieć elegancki sklep z wycinanym laserowo w płycie stalowej szyldem. Nie każdy ma działalność prestiżową. Ale czy brak prestiżu musi być podkreślony tandetą, a nie mógłby być definiowany prostotą i umiarem? Jednoznacznym przekazem?

Nie każdy też ma działkę, na której da się postawić coś więcej niż 15 tablic reklamowych. Ale też faktem jest, że kilka tablic koło siebie będzie kanibalizowało uwagę odbiorców i nie skorzysta tak naprawdę żaden z reklamujących się przedsiębiorców.

Jeśli już uda się przekonać decydentów o tym, że warto podjąć uchwałę i zostanie przegłosowana uchwała inicjująca (niezbędna dla rozpoczęcia prac właściwych nad uchwałą), to należy wielokrotnie mówić: sprawdzam!

Punkt 7 poradnika

Podjęcie uchwały inicjującej, czyli nakazującej prezydentowi/burmistrzowi/wójtowi przygotowanie projektu uchwały krajobrazowej, nie może uśpić czujności. Dopiero faktyczne rozpoczęcie prac jest sygnałem, że uchwała może zostanie podjęta. Takim sygnałem będą pierwsze konsultacje społeczne (lub chociaż ankieta), jeśli projekt będzie przygotowywał urząd, lub podpisanie umowy z wykonawcą.

Oczywiście nawet to nie wróży sukcesu. Wiele jest uchwał, które nie zostały opracowane nawet mimo wyłonienia projektanta ani po obszernie wypełnionych ankietach. Dzieje się tak dlatego, że proces jest na tyle rozciągnięty w czasie (około roku, nawet do kilku), że łatwo stracić poczucie, czy akurat w danej chwili coś powinno się dziać. Tutaj jest pole dla konstruktywnego działania NGO, które mogą się dopytywać o wszelkie szczegóły realizowanej uchwały (harmonogram realizacji?), w najgorszym razie z użyciem „broni palnej”, czyli dostępu do informacji publicznej. Częsty jest też po prostu urzędniczy zastój, nie należy się od razu doszukiwać złej woli. Prędzej czy później zostanie jednak zaprezentowany projekt uchwały w wersji nieostatecznej.

Punkt 8 poradnika

Konsultacje społeczne i wyłożenie do publicznego wglądu są etapami niezwykle istotnymi. Najlepiej jest brać czynny udział, poznając racje innych interesariuszy, ale też bronić swoich racji, dbając o to, aby najważniejsze kwestie nie zostały zapomniane.

Chciałbym w tym miejscu zaapelować o unikanie sytuowania siebie w roli ekstremisty antyreklamowego. O ile jednoznaczne piętnowanie złych praktyk na profilach społecznościowych jest świetną robotą i spełnia swoją rolę, o tyle już w konkretnych sytuacjach – miastach i gminach miejsko-wiejskich czy wiejskich – musimy zaopatrzyć się w pewną powściągliwość. Walcząc z negatywnymi zjawiskami reklamowymi, naruszamy jedną z podstawowych dewiz polskiego biznesu, mówiącej „reklama dźwignią handlu”. Parafrazą tego sloganu jest „reklama dźwignią agencji reklamowych”, ale nie o to chodzi, żeby teraz doszukiwać się winnych. Chcę zwrócić uwagę Szanownych Państwa na to, że reklama jest bardzo silnie związana z działalnością. Na poziomie mentalnym – może być jej filarem. Nie uwierzycie, ale ludzie uważają, że wylądują na bruku, jeśli ktoś im zdejmie baner z płotu. Ludzie potrafią grozić pozwami za sugestię, że należałoby coś zmienić w ich brandingu. I „wszyscy” doszukują się spisków i działań celowych na ich osobistą szkodę. Ja nie chciałbym wyszydzać takich postaw – to są ludzkie uczucia przedsiębiorców, którzy podjęli trud dźwigania swojego życia na własnych barkach i należy im się za to szacunek. Ale trzeba też ich przekonywać, że nie żyją w bańce niezależnej od innych. I że tymi innymi mogą być ich klienci, którzy też mogą oczekiwać jakiejś zmiany…

W ramach konsultacji i wyłożenia do publicznego wglądu będą się pojawiały właśnie takie głosy. Warto je czytać bez uprzedzeń – to cenna nauka o innych punktach widzenia (a znajdziemy przykłady od bezczelnych po zwykłe ludzkie bolączki).

Zastanawiając się nad własnym stanowiskiem względem projektu, zawsze dobrze jest napisać, jeśli projekt spełnia nasze oczekiwania. Na ogół na początku procesu aktywni są mieszkańcy zmęczeni reklamami – naturalnie dążą do zakazu wszystkich reklam, potem budzą się przedsiębiorcy i liczą na zachowanie większości reklam, a na końcu radni są nieporadni i nie wiedzą, co zrobić i gdzie będzie jakiś złoty środek między tym wszystkim.

I pamiętajmy: uchwała o zbyt ostrych postanowieniach może w ogóle nie wejść w życie i utknąć na skargach i braku realizacji z powodu przedłużających się rozpraw. Lub czyjeś lobby przeważy opinię radnych i wstrzymają oni podjęcie uchwały.

Punkt 9 poradnika

Realizacja będzie długo trwała i to niezależnie od terminów dostosowania. Przeprowadzenie akcji informacyjnej, zbadanie poziomu niezgodności, wybór przypadków, od których należy zacząć postępowanie, monitoring realizacji i promowanie dobrych zmian – to mogą być zadania realizowane przez NGO.

Mogą, a nawet powinny być realizowane przez NGO – zarówno w ramach pracy społecznej, jak i działań odpłatnych.

Puenta

Naturalnym zakończeniem poradnika powinno być podsumowanie. Nie inaczej będzie w tym przypadku. Podsumowanie powinno być jednak niewielką pigułką, którą łatwo przełknąć – gdyż sam problem chaosu przestrzennego jest tak ogromny, że przełknąć się go nie da. Na szczęście coraz więcej ludzi jest przekonanych o tym, że nasze przestrzenie publiczne należy odgruzować i posprzątać.

Rola NGO jest w tym nieoceniona. Od inicjacji procesu opracowania uchwały, przez jego monitorowanie i wpływanie na treść swoimi uwagami, aż po wsparcie samorządu w realizacji. Organizacje pozarządowe – jako społeczni przedstawiciele mieszkańców – powinny wykorzystać swoją wiedzę i umiejętności w taki sposób, aby uchwał krajobrazowych powstało jak najwięcej. Nie muszą przy tym znać prawnych szczegółów – chodzi o przekonanie decydentów o tym, że chaos przestrzenny stanowi istotny problem. To jest najważniejsze. Bo pod płaszczykiem z reklam znika nam krajobraz…

Autorem tekstu jest Bartosz Poniatowski - Architekt, urbanista, antropolog. Właściciel firmy „Projekt: Miasto”. Jest autorem czterech obowiązujących uchwał krajobrazowych (ponad 10% wszystkich). Łódź, Nysa, Cieszyn i Wisła, obecnie pracuje nad uchwałą dla Ustki, Izabelina, Łomianek, Grodziska Mazowieckiego i Ostródy. Realizator wielu konsultacji społecznych, prelegent na konferencjach, były wykładowca na Politechnice Łódzkiej. Posiada również 7-letnie doświadczenie jako pracownik samorządowy. Jest jednym z trzech autorów uchwały o Strategii Przestrzennego Rozwoju Łodzi 2020+ oraz głównym autorem Programu Atrakcyjne Przestrzenie Miejskie Łodzi 2020+.