Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym – poradnik
1. Wstęp
Bez względu na to, jaką misję realizuje Twoja organizacja, jej przedłużeniem może stać się kreowanie zmiany rzeczywistości społecznej na polu regulacji prawnych. To w trzecim sektorze, zdecydowanie częściej niż na uniwersytetach, powstają inspirujące idee i uzasadnienia nowych kierunków polityk publicznych. Działacze społeczni są aktywnymi komentatorami życia publicznego i uczestnikami formalnych i nieformalnych procedur tworzenia prawa. Dla polityków mogą być pomostem do ich wyborców, a dla urzędników skarbnicą wiedzy i testerem nowych rozwiązań. Ambicje społeczników powinny sięgać dalej niż udział w debacie publicznej, dotyczącej bliskich Ci zagadnień, choć wymaga to profesjonalizacji i dodatkowego nakładu pracy.
Jeżeli więc chciałbyś lub chciałabyś, aby Twoja organizacja zaczęła partycypować w stanowieniu prawa, to ten poradnik wyposaży Cię w niezbędną do tego wiedzę. Na dalszych stronach niniejszego tekstu dowiesz się, jak wygląda proces legislacyjny w RP, jakie możliwości partycypowania w nim mają organizacje pozarządowe oraz jak uzyskać i przetwarzać niezbędne do tego celu informacje.
2. Proces legislacyjny w Polsce
Polski proces legislacyjny uregulowany został w kilku aktach prawnych, z których najważniejszymi są Konstytucja RP, Regulamin pracy Rady Ministrów, Regulamin Sejmu oraz Regulamin Senatu. Chociaż organem ustawodawczym jest w Polsce parlament, to nie sposób pominąć uprawnień Prezydenta RP oraz Rady Ministrów. W praktyce tworzenia prawa w szczególności rośnie rola tego ostatniego organu. Wynika to z wielu powodów, z których jeden jest najistotniejszy – jest nim dysproporcja w dostępie do informacji. Ministerstwa, oprócz wykonywania prawa, są również głównym autorem monitoringu jego funkcjonowania. Gromadzą wiedzę, którą bardzo niechętnie się dzielą, a w konsekwencji są podmiotem zdolnym formułować najrzetelniejsze diagnozy, na których z konieczności opierać się muszą projekty usprawnień i nowych rozwiązań.
Zdolności innych aktorów do agregacji porównywalnej wiedzy są mocno ograniczone (z wiodącą rolą Najwyższej Izby Kontroli, a przy upośledzeniu klubów i biur poselskich oraz senatorskich). Organizacje pozarządowe posiadają istotny ułamek tej wiedzy, pozyskanej i sprawdzonej w działaniu, będącej atrakcyjnym uzupełnieniem do danych statystycznych ministerstw oraz protezą dostępu do jakichkolwiek danych dla polityków. Uzupełnianie tych luk w wiedzy jest usługą, jaką są w stanie dostarczyć organizacje społeczne. Świadomość ich użyteczności po stronie rządowo-politycznej jest zróżnicowana, ale może być łatwo moderowana poprzez dostarczanie przewagi informacyjnej wybranym aktorom.
Dystrybucja informacji jest pierwszym krokiem do udziału organizacji pozarządowej w procesie legislacyjnym. To korzyść dostarczana partnerom, która pozwala włożyć nogę w drzwi. Organizacje pozarządowe nie są petentem. Ich udział w procesie demokratycznego rządzenia państwem nie ogranicza się i nie kończy na kampanii wyborczej. Organizacje pozarządowe realizują szereg zadań publicznych, zaspokajają potrzeby lokalnych społeczności oraz stoją na straży ich interesów. Przy pewnym usystematyzowaniu i pogłębieniu spostrzeżeń wyniesionych z prowadzonej działalności, ich udział w procesie legislacyjnym jest nie tylko pożądany, ale wręcz konieczny dla tworzenia dobrego prawa i podejmowania trafnych rozstrzygnięć politycznych.
Proces legislacyjny jest wielofazowy i zasadnym jest osobno omówić każdy z etapów przyjmowania ustawy.
2.1. Inicjatywa ustawodawcza
Pod terminem inicjatywy ustawodawczej rozumiemy prawną możliwość złożenia projektu nowej ustawy lub nowelizującej przepisy ustawy obowiązującej. Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP oraz art. 32 Regulaminu Sejmu inicjatywa ustawodawcza przysługuje:
1) Posłom, tzn.:
a) komisji sejmowej,
b) grupie 15 posłów,
2) Radzie Ministrów,
3) Senatowi,
4) Prezydentowi RP,
5) Grupie co najmniej 100 tys. obywateli.
W praktyce spotyka się nazywanie projektów w sposób zależny od tego, kto jest ich inicjatorem, tzn. projekt prezydencki, poselski, senacki, rządowy, obywatelskietc. To najlepszy moment, aby wywrzeć wpływ na kształt powstającej legislacji już na poziomie jej założeń. W tym celu konieczne jest zidentyfikowanie podmiotu pracującego nad danym zagadnieniem, bądź zainspirowanie nowego podmiotu do zainteresowania się istotnym, nierozwiązanym problemem społecznym. Pokaż mu korzyści, jakie może dzięki jego zaadresowaniu osiągnąć. Zarówno politycy, jak i urzędnicy cenią sobie poparcie organizacji obywatelskich. Jeśli nie razi Cię występowanie w słusznej sprawie wspólnie z osobami, z którymi w innych sprawach byś się pewnie nie zgodził(a), zwiększasz szansę sukcesu swoich postulatów. Umiejętność dzielenia się sukcesem, publicznego przypisywania jego sprawstwa osobom trzecim, buduje, a nie umniejsza Twoją organizację, a co najważniejsze – wspiera realizację Twojej sprawy.
Buduj szeroką sieć kontaktów. Bywaj na konferencjach i zabieraj głos w sprawach Twojej wspólnoty. Poznaj swojego posła - wybranego w okręgu, w którym mieszkasz. Utrzymuj długoterminowe relacje. Dziel się wiedzą i sukcesem. Bądź tam, gdzie są decydenci, a czasem wyprzedzaj ich i sam decyduj, kto daną sprawę powinien poprowadzić. Bądź przygotowany na liczne porażki, które mogą poprzedzić realizację celu. Zmiana społeczna jest procesem rozpisanym na lata, uzależnionym od wielu czynników, a zmiana prawa to tylko jeden z jej elementów.
2.2. Rządowy proces legislacyjny
W ramach rządowego procesu legislacyjnego przygotowywane są projekty aktów prawnych (ustaw, uchwał i rozporządzeń) przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz poszczególnych Ministrów. Podstawowe akty regulujące sposób przeprowadzania rządowego procesu legislacyjnego to Regulamin pracy Rady Ministrów, Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnegooraz tzw. Siedem Zasad Konsultacji.
Projekty rządowe procedowane są przez trzy następujące po sobie gremia: Zespół do spraw Programowania Prac Rządu, Stały Komitet Rady Ministrów oraz Radę Ministrów. Pierwszą publiczną informacją o planowaniu podjęcia prac legislacyjnych jest zgłoszenie do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Projekty znajdujące się w wykazie mają już nadany numer, co oznacza, iż zostały zaakceptowane przez ZPPR. Wszystkie dokumenty dotyczące prac nad projektami rządowymi są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny. Po wejściu w szczegóły danego projektu znajdziemy informacje na temat tego, na jakim etapie są prace nad nim oraz, co dla nas ważne, czy skierowano go już do konsultacji publicznych. Jeżeli tak, to w załącznikach znajdziemy pismo urzędowe zawierające szczegóły co do sposobu, terminu etc. prowadzenia konsultacji. Dodatkowo, po założeniu konta na stronie Rządowego Centrum Legislacji możliwe będzie ustawienie powiadomień, które przy pomocy wiadomości e-mail będą informować nas o pojawieniu się interesujących nas dokumentów.
Bieżące śledzenie informacji pojawiających się w BIP-ie wydaje się mało praktyczne. Dlatego też organizacje społeczne oraz pozostałe zainteresowane podmioty mogą wpisać się do Wykazu podmiotów do wykorzystania w procesie konsultacji publicznych. Dzięki temu mogą one zostać indywidualnie powiadomione przez dany organ publiczny o prowadzeniu prac nad nowym aktem prawnym lub zaproszone do udziału w konsultacjach publicznych. Wpisu do wykazu można dokonać przez Internet za pomocą formularza elektronicznego.
W Ocenie Skutków Regulacji dołączonej do projektu aktu legislacyjnego wskazane są osoby odpowiedzialne za dany dokument – zarówno na poziomie merytorycznym, jak i politycznym. Warto nawiązać z nimi kontakt, wzmacniając przesłane stanowisko rozmową bezpośrednią. Czasem uda się wyczuć, jakie są potrzeby Wnioskodawcy, a wraz z ich zaspokojeniem – przeforsować jakąś część swojej agendy. Przejście całego procesu legislacyjnego wraz z jednym, wybranym projektem legislacyjnym nauczy Cię odwagi i wytrwałości w utrzymywaniu relacji z kolejnymi urzędnikami. Pracownicy sekretariatów są po to, aby Ci pomóc. Pokierują Cię do właściwej osoby, która wysłucha Twojego stanowiska. Łatwiej będzie Ci w resortach tradycyjnie otwartych na otoczenie (okołogospodarczych), a trudniej w mundurowych i spraw zagranicznych. Nie zrażaj się odmową czy brakiem odpowiedzi od jednej osoby. Jeśli nie drzwiami, dostaniesz się oknem. Jedynym ograniczeniem jest czas – nie możesz oczekiwać responsywności, jeśli zwrócisz się w niewłaściwym momencie. Korzystaj ze wsparcia innych instytucji – jako organizacja pozarządowa możesz przekazać swoje stanowisko w konsultacjach publicznych, a podmioty publiczne mogą zaprezentować Twoje rekomendacje w ramach opiniowania projektu. Również na etapie uzgodnień wewnątrz- i międzyresortowych możesz prezentować swoje stanowisko podmiotom mającym pośredni wpływ na kształt legislacji. Ustal, kto może przyczynić się do Twojego sukcesu, i nie zaniedbaj kontaktu z każdym, kto może zabrać kiedyś głos w Twojej sprawie.
2.3. Sejm
Do Sejmu trafiają wszystkie projekty ustaw: rządowe, prezydenckie, obywatelskie, senackie i poselskie. Zdarza się, że projekt przygotowywany pierwotnie jako rządowy, zgłaszany jest jako poselski. Dobrą formułą inicjowania nowych projektów jest współpraca z posłem, na którego polityczny sukces pracować będzie powodzenie Twojej kampanii. Decyzja o współpracy z konkretnym politykiem nie musi być dla Ciebie łatwa. Od specyfiki projektu zależy, czy warto budować tego rodzaju poparcie dla Twoich postulatów. Logika kampanii społecznej nie zawsze idzie w parze z udziałem w procesie stanowienia prawa. Jeśli jednak zdecydujesz się poszukać poparcia wśród posłów, pamiętaj, że w grupie siła, a najlepszym narzędziem do zebrania drużyny jest założenie zespołu parlamentarnego. Prezentując swoją agendę na jego posiedzeniach, możesz dodatkowo wzmacniać siłę swojego przekazu. Czasami łatwiej będzie Ci zainteresować dziennikarzy posiedzeniem zespołu w Sejmie niż własną konferencją prasową. Narzędziem nagłośnienia Twojej sprawy może być również interpelacja poselska, a w zasadzie rządowa odpowiedź, która stanowi dobry punkt zaczepienia do różnego rodzaju materiałów prasowych.
Gdy Twój projekt trafi już do laski marszałkowskiej, kwestia tego, kiedy rozpocznie się jego procedowanie, leży w gestii Marszałka Sejmu. Prawo nie przewiduje, w jakim terminie dany projekt powinien zostać rozpatrzony, wprowadzając jedynie ograniczenie wynikające z art. 173 ust. 5 Regulaminu Sejmu: „Wnioski nieuwzględnione przez Marszałka Sejmu, o których mowa w ust. 3, stają się przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sejm w terminie nieprzekraczającym czterech miesięcy od dnia ich złożenia”. Marszałek ma jednak możliwości takie jak:
● skierowanie projektu do konsultacji społecznych (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu),
● zwrócenie projektu, który nie spełnia wymogów formalnych (art. 34 ust. 6 Regulaminu Sejmu),
● po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu – skierowanie projektu do Komisji Ustawodawczej, celem wyrażenia przez nią opinii (art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu),
● skierowanie projektu do Biura Analiz Sejmowych oraz Biura Legislacyjnego celem zaopiniowania projektu pod kątem jego zgodności z prawem unijnym.
To wszystko powoduje, że zanim projekt ustawy trafi na pierwsze czytanie, mogą minąć długie miesiące. W sytuacji zaś, kiedy procedowanie ustawy nie zakończy się przed końcem danej kadencji Sejmu, zastosowanie znajduje zwyczajowa zasada dyskontynuacji, która zakłada, iż prace nad takim projektem nie są kontynuowane. Powyższe uprawnienia Marszałka Sejmu bywają z premedytacją wykorzystywane, co potocznie nazywane jest „zamrażarką sejmową”.
2.3.1 Pierwsze czytanie
Procedowanie projektu ustawy przez Sejm rozpoczyna się od pierwszego czytania, które zasadniczo odbywa się na komisji sejmowej. W niektórych, węzłowych sprawach, takich jak zmiany ustrojowe, nowelizacje prawa wyborczego, prawa i wolności obywatelskie etc. pierwsze czytanie odbyć powinno się na posiedzeniu plenarnym. Projekt ustawy przed komisją lub Sejmem prezentuje Wnioskodawca. Nad projektem przeprowadzana zostaje debata, zaś posłowie mają możliwości kierowania pytań do Wnioskodawcy. Następnie, w komisji, następuje etap prac nad projektem, w ramach których posłowie mogą w dowolny sposób modyfikować poszczególne postanowienia procedowanego aktu prawnego, korzystając z pomocy ekspertów w danych dziedzinach. Poprawki mogą zgłaszać pojedynczy posłowie, lecz ich przyjęcie uzależnione jest od większości głosów w ramach komisji. To najlepszy moment, żeby wprowadzić zmiany w projekcie, bo do ich przedłożenia wystarczy przekonać jednego posła, a w praktyce funkcjonowania ciał kolegialnych, do ich przyjęcia przekonać trzeba dodatkowo przewodniczącego. Do rozpatrzenia projektu czasem powoływane są podkomisje, które mogą angażować stałych ekspertów. Zwieńczeniem prac komisji jest zajęcie wspólnego stanowiska, w którym wnosi ona o przyjęcie projektu bez poprawek, z poprawkami lub o odrzuceniu projektu w całości. Sprawozdanie komisji przedstawiane jest całej Izbie.
2.3.2 Drugie czytanie
Kolejnym krokiem do przyjęcia ustawy jest przeprowadzenie drugiego czytania projektu, które już obligatoryjnie musi odbyć się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Następuje przedstawienie sprawozdania z prac komisji, po którym odbywa się debata nad projektem oraz zgłaszanie ewentualnych poprawek i wniosków. Do wniesienia poprawek uprawniona jest Rada Ministrów, przewodniczący koła lub klubu poselskiego, grupa co najmniej 15 posłów oraz wnioskodawca. Jest to ostatni moment na zgłaszanie poprawek oraz wycofanie projektu przez wnioskodawcę. Jeżeli w trakcie drugiego czytania pojawiły się propozycje poprawek lub wnioski, projekt ponownie kierowany jest do przedmiotowo właściwej komisji, która ponownie go rozpatruje, a następnie przedstawia swoje stanowisko dot. przyjęcia lub odrzucenia poprawek.
2.3.3 Trzecie czytanie
Po złożeniu sprawozdania lub, jeżeli nie zostały złożone żadne propozycje poprawek, bezpośrednio po drugim czytaniu Sejm przechodzi do głosowania nad ustawą. Kolejno głosowane są: wniosek o odrzucenie projektu w całości, kolejne poprawki i ostatecznie całość projektu z uwzględnieniem przyjętych poprawek. Zasadniczo ustawa przyjmowana jest przez Sejm zwykłą większością głosów (tzn. więcej głosów za niż przeciw, bez uwzględniania głosów wstrzymujących), przy obecności min. połowy ustawowej liczby posłów. Po przyjęciu ustawy przekazana zostaje ona przez Marszałka Sejmu Senatowi.
2.4 Senat
Senackie prace nad ustawą mają charakter częściowo analogiczny do sejmowych. Marszałek Senatu po otrzymaniu ustawy kieruje ją do właściwej przedmiotowo komisji (lub kilku komisji), które mają 18 dni na analizę i zajęcie stanowiska. Po pracach komisji senackich odbywa się debata, po której następuje głosowanie. W jego ramach Senat może podjąć uchwałę o odrzuceniu ustawy w całości, przyjęciu do niej poprawek (które nie mogą zawierać nowej treści normatywnej) lub o przyjęciu jej bez zmian. W ostatnim przypadku ustawa kierowana jest bezpośrednio do Prezydenta RP. W innym wypadku ustawa trafia ponownie do komisji sejmowej, która rozpatruje wnioski Senatu i przedstawia Sejmowi sprawozdanie ze swoich prac. Jeżeli Sejm chce odrzucić poprawki Senatu lub jego wniosek o odrzucenie ustawy w całości, musi dokonać tego bezwzględną większością głosów (tzn. więcej głosów za niż przeciw i wstrzymujących się). Niezależnie od ostatecznego jej kształtu, w następnej kolejności ustawa zostaje przekazana do podpisu Prezydentowi RP.
2.5 Prezydent RP
Ostatnią fazą procesu legislacyjnego jest podpisanie ustawy przez Prezydenta RP i zarządzenie jej publikacji w Dzienniku Ustaw, na co ma on zasadniczo 21 dni. Prezydent ma jednak również możliwość zawetowania ustawy, tzn. odmówienia jej podpisania i skierowania ponownie do Sejmu. Przełamanie przez Sejm prezydenckiego weta wymaga większości kwalifikowanej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli weto nie zostanie przełamane, to ustawa upada i nie wchodzi w życie.
Drugą możliwością Prezydenta RP jest skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, który może orzec o jej całościowej lub częściowej niezgodności z Konstytucją RP. W tym pierwszym przypadku ustawa upada, zaś w drugim istnieje możliwość jej przyjęcia bez niekonstytucyjnych przepisów.
3. Narzędzia udziału organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa
3.1 Inicjatywa ustawodawcza
3.1.1 Procedura
Projekt ustawy może zostać złożony przez grupę min. 100 tys. obywateli. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (dalej: o.i.u.) została szczegółowo uregulowana w Ustawie z dnia 24 czerwca 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zgodnie z jej treścią, proces złożenia o.i.u. przebiega następująco:
Po pierwsze, musimy powołać komitet inicjatywy ustawodawczej. To w jego gestii leżeć będą czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów. Komitet może zostać założony przez min. 15 obywateli RP, posiadających prawo wybierania do Sejmu, które złożą pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. Członkowie komitetu wybierają swojego pełnomocnika oraz jego zastępcę, którzy występują w imieniu pozostałych inicjatorów projektu ustawy.
Następnie musimy przygotować projekt ustawy. Sposób jego przygotowania nie jest unormowany w przepisach, ostatecznie jednak musi on odpowiadać wymaganiom stawianym każdej ustawie, wynikającym z Konstytucji oraz Regulaminu Sejmu RP, przede wszystkim tym wskazanym w art. 34 drugiego z powyższych aktów.
Kolejnym etapem jest zebranie pierwszego tysiąca podpisów poparcia dla projektu ustawy. Sposób zbiórki został określony w art. 9 ustawy o o.i.u. i wskazuje, iż podpisy zbierać należy na szablonie ustanowionym w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r.. Ponadto powyższy przepis określa, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi jest nieskuteczne, oraz że w miejscu zbierania podpisów musi zostać wyłożony do wglądu projekt ustawy.
Po zebraniu tysiąca podpisów pełnomocnik komitetu zobowiązany jest powiadomić Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Zawiadomienie zawierać powinno pełną nazwę komitetu oraz jego adres, dane założycieli komitetu oraz jego pełnomocnika i zastępcy. Do zawiadomienia załączyć należy również projekt ustawy wraz z załączonym wykazem rzeczonych 1000 podpisów. Jeżeli zawiadomienie spełnia wszystkie warunki formalne, to Marszałek Sejmu w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia postanawia o jego przyjęciu. Od tego momentu treść projektu nie może być już zmieniona, zaś komitet jest zobowiązany do ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim informacji o nabyciu osobowości prawnej oraz adresu komitetu i miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu.
Od tego momentu zaczyna się wyścig z czasem, gdyż komitet ma 3 miesiące od dnia wydania postanowienia na zebranie pozostałych 99 tys. podpisów. Co ważne, od tej chwili może także zacząć prowadzić kampanię promocyjną, która spełniać jednak musi wszelkie wymagania właściwe dla prowadzenia kampanii wyborczej, określone w rozdziale 12 Kodeksu wyborczego. Doświadczenie wielu o.i.u. wskazuje, że jest to jej najistotniejszy element. Kampania promocyjna pozwala zwiększyć zasięg rozpoznawalności Twojej inicjatywy oraz, przede wszystkim, jej poparcie wśród obywateli.
Jeżeli zbiórka podpisów zakończy się powodzeniem, projekt ustawy wraz z wykazem podpisów należy ponownie złożyć do Marszałka Sejmu. Jeśli projekt spełnia wszystkie wymogi formalne, powinien zostać skierowany do pierwszego czytania w terminie 3 miesięcy. Przedstawicielem wnioskodawcy jest pełnomocnik komitetu lub jego zastępca.
3.1.2 Zasada dyskontynuacji
W przypadku o.i.u. zastosowania nie znajduje zasada dyskontynuacji i obywatelski projekt ustawy nie rozpatrzony przez Sejm poprzedniej kadencji powinien zostać rozpatrzony przez Sejm kolejnej kadencji, zaś w przypadku, gdy nie zdążyło odbyć się pierwsze czytanie, nowy Sejm ma 6 miesięcy od swojego pierwszego posiedzenia na jego przeprowadzenie.
3.1.3. Finansowanie zbiórki
Jak wskazano w art. 15 ust. 1 ustawy, „wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli pokrywa komitet”.Może on jednak prowadzić w tym celu zbiórki publiczne, zgodnie z zasadami określonymi w Ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych*.* Względem zbiórek komitetów o.i.u. istnieją jednak ekstraordynaryjne zasady w postaci wyłączenia szeregu źródeł finansowania.
Pełnomocnik komitetu zobowiązany jest do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do Marszałka Sejmu projektu ustawy. Sprawozdanie musi również zostać podane do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz być przechowywane przez pełnomocnika komitetu przez okres 12 miesięcy od dnia jego publikacji w dzienniku ogólnopolskim. Niedopełnienie obowiązków związanych z finansowaniem o.i.u. zagrożone jest karą grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności do lat 3. Wymogi proceduralne, jakie wiążą się ze zgłoszeniem o.i.u., podnoszą próg wejścia do jej przeprowadzenia, ale pomogą podnieść Twoją organizację na wyższy poziom oraz dotrzeć z przekazem i argumentacją do tysięcy obywateli oraz… 460 posłów.
3.2 Referendum
Jeżeli chodzi o inicjatywę prawodawczą, obywatele mogą również korzystać z inicjatywy dot. przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego oraz lokalnego. Procedura obywatelskiej inicjatywy referendalnej jest zasadniczo podobna do tej ustawodawczej. Kwestia referendum ogólnokrajowego uregulowana została w Ustawie z 14 marca 2003 roku o referendum ogólnokrajowym.Do inicjatywy obywatelskiej w tym zakresie odnosi się art. 63 ww. ustawy.
Celem zawnioskowania do Sejmu o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego należy uzyskać poparcie 500 tys. osób mających prawo do udziału w referendum, wyrażone przez złożenie podpisu na wykazie według wzoru ustalonego przez PKW w jej Uchwale z dnia 17 kwietnia 2003 roku. Pisemnego zgłoszenia wniosku wraz z załączonym wykazem podpisów powinien dokonać pełnomocnik komitetu referendalnego.
Zgodnie z Konstytucją RP referendum dotyczyć może spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa, co jednak ma charakter klauzuli generalnej i zasadniczo daje możliwość zainicjowania go w dowolnej sprawie, oprócz tych wskazanych w art. 63 ust. 2 ww. ustawy referendum tzn.:
1) wydatków i dochodów, w szczególności podatków oraz innych danin publicznych;
2) obronności państwa;
3) amnestii.
Należy pamiętać o tym, że ostatecznie decyzja o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego należy do Sejmu, który dokonuje jej w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów. W tym kontekście wątpliwa wydaje się zasadność tak wysokiego progu poparcia dla organizacji referendum, którego rozstrzygnięcie nie byłoby prawnie wiążące, a stanowiłoby jedynie polityczne zobowiązanie Sejmu, Senatu i Prezydenta RP w formie wskazania woli Narodu wobec danego rozstrzygnięcia. Nic więc dziwnego, że ta forma partycypacji obywateli nie cieszy się popularnością.
3.3 Konsultacje publiczne
Pojęcie konsultacji jest niejednolite i obejmuje zarówno sformalizowane procedury, jak prowadzenie konsultacji publicznych w rządowym procesie legislacyjnym, jak i praktyki całkowicie niesformalizowane, jak np. prowadzenie debaty publicznej na dany temat. Sposób realizowania konsultacji będzie też inny w zależności np. od tego, jaka jednostka je prowadzi.
W rządowym procesie legislacyjnym zasadnicze znaczenie ma §36 Regulaminu Rady Ministrów, który wskazuje, iż: „Organ wnioskujący, biorąc pod uwagę treść projektu ustawy lub projektu rozporządzenia, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska, uwzględniając wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy”.Wspomniane wytyczne można znaleźć na stronach Rządowego Centrum Legislacji.
Udział w konsultacjach publicznych jest warunkiem koniecznym udziału w procesie stanowienia prawa. Informuje stronę rządową o naszym istnieniu i pozwala rozpocząć budowanie długoterminowej relacji. Zawiera formalne zobowiązanie wnioskodawcy do odniesienia się do zgłoszonych uwag. Przekazanie stanowiska stanowi bilet wstępu na mniej lub bardziej sformalizowaną konferencję uzgodnieniową bądź wysłuchanie publiczne, w przypadku, gdy wnioskodawca uzna jej organizację za uzasadnioną. Pomimo wielu zastrzeżeń, jakie można postawić do skróconych terminów czy ignorowania trafnych sugestii, mechanizm konsultacji pozostaje filarem standardów demokratycznego procesu legislacyjnego. Na zwiększenie roli konsultacji od lat naciska Komisja Europejska, a mamy już za sobą przykłady wzorcowego podejścia strony rządowej (włącznie z przygotowaniem i poddaniem konsultacjom Białej Księgi przed przystąpieniem do prac legislacyjnych). Świadomość wagi konsultacji systematycznie rośnie i wprost proporcjonalnie powinno rosnąć zaangażowanie i udział organizacji społecznych.
Warto również wspomnieć, iż po zakończonych konsultacjach publicznych wnioskodawca projektu zobowiązany jest do sporządzenia raportu z konsultacji, który zawierać musi wykaz podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem, a także omówienie wyników konsultacji publicznych zawierające wskazanie podmiotów, które przedstawiły swoje stanowisko oraz odniesienie się do nich wnioskodawcy. Warto skierować swoje stanowisko do wszystkich podmiotów, które wzięły udział w konsultacjach, by zapewnić swoim postulatom jak najszersze poparcie podmiotów uczestniczących w procesie. Wykaz uczestników konsultacji wcześniejszego, podobnego projektu może być punktem wyjścia do stworzenia mapy interesariuszy naszej sprawy.
3.4 Petycje oraz wnioski
Prawo do składania petycji oraz wniosków zostało przewidziane już na gruncie Konstytucji RP w art. 63, który wskazuje, że „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (…)”.
Petycja, jako „(…) żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji”, szczegółowo uregulowana została w Ustawie z dnia 11 lipca o petycjach.Z ww. ustawy wynika kilka podstawowych zasad składania i rozpatrywania petycji. Po pierwsze, może być ona złożona w interesie:
1) publicznym,
2) podmiotu wnoszącego petycję,
3) podmiotu trzeciego (tylko w przypadku udzielenia zgody).
Po drugie, petycja złożona powinna zostać organowi właściwemu w formie pisemnej, albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej, i zawierać:
1) oznaczenie podmiotu lub podmiotów wnoszących petycję oraz osoby te podmioty reprezentujące,
2) adres każdego z podmiotów wnoszących petycję,
3) oznaczenie adresata petycji,
4) wskazanie przedmiotu petycji.
Złożenie petycji powinno być wstępem do nawiązania bezpośredniej relacji z urzędnikami, którzy będą przygotowywali odpowiedź organu, a niekiedy również z samymi decydentami. Petycja powinna zostać niezwłocznie zamieszczona na stronie podmiotu rozpatrującego, co stanowi dobrą okazję do nagłośnienia w mediach Twojego postulatu. Rozpatrzenie petycji powinno zostać dokonane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 3 miesięcy od jej złożenia. Organ rozpatrujący jest zobowiązany do zawiadomienia podmiotu wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem sposobu rozstrzygnięcia.
3.5. Współpraca z organami administracji publicznej
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacieprzewiduje jeszcze inne narzędzia służące zaangażowaniu się organizacji pozarządowych w proces stanowienia prawa, np.:
1) wzajemne informowanie się przez organy administracji publicznej oraz organizacje pozarządowe o planowanych kierunkach działalności,
2) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji,
3) konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery pożytku publicznego
z radami pożytku publicznego,
4) tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych
z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli organów administracyjnych.
4. Źródła wiedzy o przebiegu procesu legislacyjnego
Pierwszym i najważniejszym źródłem zbierania informacji dotyczących procesu legislacyjnego są obowiązujące akty prawa. Informacje prasowe mogą być pomocne, ale nie rozstrzygające. Jest to być może truizmem, ale każdą informację dot. stanowienia prawa powinniśmy weryfikować w kontekście regulacji prawnych zawartych w Konstytucji, ustawach oraz rozporządzeniach. Wszystkie akty dostępne są za darmo na stronie isap.sejm.gov.pl. Jeżeli jednak ktoś ma taką możliwość, zalecane jest korzystanie z programów agregujących akty prawne oraz dokumenty powiązane z nimi, jak np. System Informacji Prawnej Lex lub System Informacji Prawnej LEGALIS, które jednak nie są darmowe.
Przydatny może okazać się również Publiczny Portal Informacji o Prawie, prowadzony przez Rządowe Centrum Legislacji. PPioP umożliwia wyszukiwanie aktów prawa w urzędowych publikatorach: Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Trzy części serwisu pozwalają znaleźć:
- obowiązujące akty prawne,
- orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,
- upoważnienia ustawowe.
Jeżeli chodzi o śledzenie losów danego aktu prawnego, warto mieć na uwadze strony Rządowego Centrum Legislacji, Sejmu oraz Senatu*,* gdzie w zakładkach Przebieg procesu legislacyjnego oraz Proces legislacyjny w Senacie znajdują się informacje na temat projektów procedowanych aktualnie w izbach niższej oraz wyższej parlamentu.
W zbieraniu informacji przydatne może również okazać się korzystanie z możliwości, jaką jest prawo do informacji publicznej, uregulowane w Ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej*.* Sygnalizując jedynie i nie wchodzą w szczegóły, można w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisami powyższej ustawy: po zawnioskowaniu, informacji publicznej zobligowane nam są udzielić:
- organy władzy publicznej,
- organy samorządów gospodarczych i zawodowych, w szczególności, ale nie wyłącznie związki zawodowe,
- podmioty reprezentujące zgodnie z przepisami Skarb Państwa,
- podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, osoby prawne samorządu terytorialnego, inne państwowe jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- podmioty realizujące zadania władzy publicznej i gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,
- osoby prawne, w których Skarb Państwa lub podmiot zobowiązany posiada pozycję dominującą.
W orzecznictwie i praktyce ukształtowało się podejście, że informacją publiczną jest każda wiadomość, dokument, cząstka informacji etc. powstała w wyniku działalności władz publicznych oraz ich organów, a także innych podmiotów, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ramach kompetencji władz publicznych. Oznacza to, że nie możemy wnioskować o dostęp do dokumentów roboczych. Zwrócenie się z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej z pewnością zwróci uwagę partnerów publicznych na naszą organizację, dlatego warto poprzedzić przekazanie formalnego wniosku rozmową telefoniczną – być może drogą mailową uda się uzyskać te same informacje szybciej i, co ważniejsze, bez ewentualnych zadrażnień. Sukces naszej sprawy uzależniony jest od budowania szerokiej koalicji poparcia, której znaczącym wsparciem mogą być sprzyjający nam urzędnicy służby cywilnej.
Autorem tekstu jest Konrad Hennig - doktor nauk politycznych, ekspert w zakresie analizy polityk publicznych.
Odniesienia i linki użyte w tekście:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. 2013 poz. 979 z późn. zm.).
Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2016 r. poz. 1006 z późn. zm).
Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (M. P. z 2018 r. poz. 846 z późn. zm.).
http://www1.rcl.gov.pl/sites/images/WytyczneOW.pdf
Jak prowadzimy konsultacje? 18.12.2017, https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/jak-prowadzimy-konsultacje, [dostęp 02.05.2021]
https://archiwum.bip.kprm.gov.pl/kpr/form/25,Wykaz-prac-legislacyjnych-i-programowych-Rady-Ministrow.html [dostęp 02.05.2021]
https://www.gov.pl/web/rozwoj-praca-technologia/wykaz-podmiotow-do-wykorzystania-w-konsultacjach-publicznych-formularz [dostęp 02.05.2021]
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2120).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r. w sprawie ustalenia wzoru wykazu obywateli, którzy udzielają poparcia projektowi ustawy stanowiącej przedmiot inicjatywy ustawodawczej (Dz. U. Nr 79, poz. 893).
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319).
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2120).
Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1672).
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 851).
Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 kwietnia 2003 r. w sprawie wzoru wykazu obywateli popierających wniosek o poddanie określonej sprawy pod referendum ogólnokrajowe (M. P. z 2003 r. Nr 20, poz. 308).
http://www1.rcl.gov.pl/sites/images/WytyczneOW.pdf
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 870).
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 z późn. zm.).
https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/proces.xsp
https://www.senat.gov.pl/prace/proces-legislacyjny-w-senacie
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)
