Udział w stanowieniu prawa a dobór narzędzi

W polskim systemie prawnym obywatelom, jak i tworzonym przez nie organizacjom pozarządowym (oraz grupom nieformalnym), przysługuje szereg uprawnień. Nie wszystkie jednak są tak samo skuteczne, a wiele z nich w toku praktyki okazało się mieć charakter wyłącznie dekoracyjny – owszem, mamy prawo skonsultować jakąś decyzję lub wyrazić opinię na jej temat, lecz na tym najczęściej nasza sprawczość się kończy. W niniejszym artykule spróbujemy spojrzeć na tworzenie prawa „od kuchni” i zobaczyć, czy są narzędzia, z których jako obywatele możemy korzystać – i robić to sprawnie.

Zapraszamy do przeczytania tekstu Jarosława Ogrodowskiego.

Słowo o tworzeniu prawa na poziomie lokalnym

Akty prawa na poziomie lokalnym możemy podzielić na akty prawa wydawane przez organy uchwałodawcze gmin, powiatów i województw, a więc na uchwały, oraz na akty prawa wydawane przez organy wykonawcze gmin, powiatów i województw, czyli zarządzenia.

Pamiętać przy tym należy, że organem wykonawczym w powiecie jest zarząd powiatu, ale zarządzenia wydawać może również przewodniczący mu starosta. Podobnie sytuacja przedstawia się w samorządzie wojewódzkim – organem wykonawczym w województwie jest zarząd województwa, ale wydawać je może również przewodniczący mu marszałek województwa.

Ważne! Wbrew obiegowej opinii, wojewoda nie jest organem samorządu terytorialnego – jest on przedstawicielem rządu w terenie i nie wolno mylić jego kompetencji z kompetencjami zarządu województwa czy marszałka województwa. Z tego powodu urząd wojewody pozostanie poza sferą naszych rozważań.

Uchwały – jak możemy wpływać na ich kształt?

Proces stanowienia uchwał w gminach, powiatach i województwach jest co do zasady transparentny, a więc możliwy do prześledzenia na niemal wszystkich stadiach ich powstawania. Projekt uchwały przygotowywany jest najczęściej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (JST), ale może być również wniesiony przez inne uprawnione osoby (np. grupa radnych czy grupa obywateli). Projekt, gdy trafi pod obrady rady gminy, powiatu bądź sejmiku wojewódzkiego, najczęściej kierowany jest pod obrady odpowiadającej mu właściwością komisji. Przykładowo projekt dotyczący szkół trafi najpewniej do komisji odpowiadającej za edukację, projekt dotyczący przychodni czy szpitali – do komisji zajmującej się zdrowiem, a projekt uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – do komisji zajmującej się planowaniem. Listę działających komisji wraz z ich kompetencjami znajdziemy w statucie gminy, powiatu bądź województwa, ale przede wszystkim w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) prowadzonym przez dany samorząd. Tam również powinniśmy znaleźć informacje dotyczące interesującej nas komisji, a więc jej skład, terminy posiedzeń, porządki obrad oraz protokoły posiedzeń.

Ważne! Jako obywatelom przysługuje nam prawo wzięcia udziału w posiedzeniu komisji. Poza nielicznymi, wskazanymi ustawowo przypadkami, posiedzenia organów uchwałodawczych, jak i ich komisji, są jawne i dostępne dla mieszkańców. Mamy prawo brać w nich udział, na miejscu bądź zdalnie, za pomocą środków przekazu elektronicznego. Możemy przysłuchiwać się obradom, jak i prosić przewodniczącego komisji o możliwość zabrania głosu bądź zadania pytań osobom zaproszonym na obrady komisji (np. urzędnicy, eksperci).

Komisje zbierają się według ramowego terminarza przyjmowanego na początku kadencji (komisje stałe, które pracują przez cały czas trwania kadencji) lub też w momencie ich powołania (komisje nadzwyczajne, które działają w określonym czasie, krótszym niż kadencja organu, który je powołał). Terminarz ten jest jawny i powinien być publicznie dostępny w BIP.

Każde posiedzenie komisji odbywa się według zaproponowanego porządku obrad, który powinien być dostępny publicznie w takim czasie, aby radni i obywatele mogli się swobodnie z nim zapoznać – najczęściej jest to wyprzedzenie około tygodniowe. Komisje, podobnie jak same organy uchwałodawcze, mogą się również zbierać na posiedzeniach nadzwyczajnych, zwołanych ze względu na nadzwyczajne okoliczności. Dokładne zasady zwoływania komisji na tego typu posiedzenia znajdziemy albo w statucie danej JST, albo uchwale regulującej prace rady gminy, powiatu czy sejmiku wojewódzkiego.

Posiedzenia komisji są protokołowane. Oznacza to, że możemy zapoznać się z tym, co działo się na poprzednich komisjach, ale również to, że jeśli zabierzemy głos podczas posiedzenia komisji, zostanie on zaprotokołowany i, mówiąc kolokwialnie, zostanie ślad po naszej opinii lub pytaniu. To niezwykle istotne, gdyż pozwala nam uniknąć sytuacji, w której nieprzychylne nam osoby będą zarzucać nam, że milczeliśmy lub że powiedzieliśmy coś, co nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości – w takiej sytuacji możemy powołać się na protokół posiedzenia komisji, w którym braliśmy udział.

Skoro znamy już podstawy funkcjonowania komisji, zastanówmy się, w jakich celach możemy je wykorzystać:

• zdobywanie informacji – nawet nie zabierając głosu możemy poznać projekt uchwały, opinie radnych na jego temat, a także wysłuchać pytań, jakie radni zadają zaproszonym na posiedzenie komisji urzędnikom i ekspertom; możemy również sami poprosić przewodniczącego komisji o głos i zadać pytania dotyczące projektu bądź jego szczegółowych zapisów;
• wyrażenie opinii – możemy poprosić przewodniczącego komisji o możliwość wyrażenia opinii strony społecznej; komisja, podejmując decyzję o rekomendowaniu projektu uchwały całej radzie, może wziąć taką opinię pod uwagę.

Komisje są ciałami, w których toczy się rzeczywista praca radnych. To tutaj projekty uchwał przyjmują końcowy kształt (komisja może rekomendować przyjęcie uchwały w niezmienionym kształcie lub zaproponować do niej swoje poprawki, które później może przyjąć cała rada) lub też praktycznie kończą swój żywot, jeśli komisja zarekomenduje radzie odrzucenie projektu uchwały. Dlatego też nasza obecność na posiedzeniach komisji może bezpośrednio przełożyć się na rekomendację komisji bądź też na zgłaszane przez komisję poprawki.

Plusy:

• mamy bezpośredni kontakt z radnymi zajmującymi się danym projektem uchwały;
• możemy zdobywać interesujące nas informacje na temat projektu uchwały;
• możemy poprosić o możliwość wyrażenia swojej opinii na temat projektu uchwały;
• komisje działają przy wszystkich organach uchwałodawczych JST.

Minusy:

• nie mamy prawa głosu ws. rekomendowania projektu uchwały;
• mamy głos wyłącznie doradczy;
• komisje najczęściej odbywają się w godzinach pracy urzędu i rady.

Robi się trudniej, czyli jak możemy wpływać na treść zarządzeń?

Zarządzenia organu wykonawczego co do zasady są aktami prawa o charakterze wewnętrznym. Jako takie podlegają zdecydowanie mniejszej kontroli obywatelskiej, a większości zarządzeń nie jesteśmy w stanie zobaczyć wcześniej niż w momencie ich opublikowania w BIP. Niemniej zarządzenia są z naszego punktu widzenia często równie ważne jak uchwały – gdyż regulują szczegółowe sposoby wykonywania zadań przez organ wykonawczy i podległy mu urząd oraz jednostki organizacyjne. Dlatego też możliwość wpływu na ich kształt jest kluczowa i poniżej poznamy sposoby, w jakie możemy sobie ją zapewnić.

Zanim jednak to zrobimy, warto zapoznać się z tym, jak wygląda droga typowego zarządzenia na przykładzie urzędu dużego miasta:

• pracownik przygotowujący dokument
• bezpośredni przełożony tego pracownika
• kierownik lub zastępca komórki organizacyjnej, w której przygotowano dokument
• radca prawny
• skarbnik miasta (gdy dokument pociąga za sobą zobowiązanie finansowe dla miasta bądź urzędu)
• wiceprezydent, dyrektor departamentu, sekretarz miasta lub skarbnik miasta sprawujący nadzór nad komórką organizacyjną przygotowującą dokument
• prezydent miasta

Jak widać, projekt zarządzenia przechodzi przez wiele biurek, ale w żadnym z tych kroków nie wychodzi na zewnątrz urzędu. Oczywiście, w mniejszych urzędach droga ta będzie o dwa-trzy kroki krótsza, ale generalna zasada się nie zmieni – projekt zarządzenia nie wyjdzie na zewnątrz urzędu aż do momentu podpisania go przez organ wykonawczy JST.

Możemy temu przeciwdziałać na dwa sposoby – starając się, aby organ wykonawczy powołał zespół roboczy dotyczący interesującej nas kwestii, albo powołać tzw. komisję dialogu obywatelskiego, o ile ich powstanie przewiduje statut JST, z którą chcemy w tym zakresie współpracować.

Zespoły robocze

Każdy zespół roboczy powoływany jest osobnym zarządzeniem organu wykonawczego JST. Jeśli zdecydowaliśmy, że chcemy powołania takiego zespołu i chcemy wziąć udział w jego pracach, musimy pamiętać o kilku najważniejszych cechach zespołu:

• zespół powoływany jest w konkretnej sprawie – sprawa ta najczęściej znajduje odzwierciedlenie w nazwie zespołu i w momencie jej zrealizowania zespół powinien ulec rozwiązaniu bądź reorganizacji;
• zespół powinien być powołany na określony czas – powinniśmy pilnować, aby w zarządzeniu znalazł się maksymalny czas pracy zespołu, żeby uniknąć sytuacji, w której urząd symuluje zajmowanie się sprawą, a czas biegnie;
• przewodniczącym zespołu zazwyczaj jest wysoko postawiony urzędnik, a często wręcz wójt/burmistrz/prezydent miasta, starosta lub marszałek, albo ktoś z ich zastępców – to ważne, aby tak było, bo jeśli przewodniczącym zespołu zostaje nisko postawiony urzędnik, który nie ma mocy sprawczej, to cokolwiek byśmy podczas obrad zespołu ustalili, będzie miało niewielkie szanse na realizację;
• do zespołu powoływani są konkretni, wymienieni z imienia i nazwiska ludzie, w tym osoby niezatrudnione w urzędzie – warto dopilnować, aby określone zostały zasady zastępowania nieobecnych członków, tak aby ich nieobecność nie powodowała praktycznego zawieszenia prac zespołu; zasada ta dotyczy zarówno urzędników, jak i nas, przedstawicieli strony społecznej (nic o nas bez nas!);
• na pierwszym posiedzeniu zespołu przyjmowany jest regulamin jego działania – musimy dopilnować, aby regulamin ten dawał nam, stronie społecznej, prawo głosu w głosowaniach, prawo do informacji, którymi dysponuje strona urzędowa, oraz żeby określał, jak często zespół się spotyka – zespół spotykający się raz do roku albo bardzo nieregularnie najprawdopodobniej nie będzie sprawnym zespołem.

Zespół roboczy jest miejscem, na którym mamy największe szanse na to, aby wpłynąć na kształt projektu zarządzenia. To tutaj mamy możliwość bezpośredniego kontaktu z urzędnikami, również tymi najważniejszymi i posiadającymi największą sprawczość, i pracując z nimi na równych prawach jesteśmy w stanie nie tylko coś z nimi ustalić, ale też lepiej ich poznać i przekonać, że posiadamy rzeczową wiedzę i pomysły, którymi możemy wspomóc urząd. Dyskutując i wymieniając się doświadczeniami budujemy porozumienie – być może nie z każdym ze strony urzędowej, ale mamy na to zdecydowanie większe szanse niż w bardziej konfrontacyjnych sytuacjach, gdy tylko wyrażamy opinię na temat jakiejś sytuacji czy decyzji podjętej w urzędzie. Udział w zespole roboczym to także bezcenna lekcja procedur i tego, jak działa urząd od wewnątrz, pozwalająca nam lepiej zrozumieć nie tylko samą drogę proceduralną, ale również wewnętrzne naciski, tarcia czy dynamiki działające w urzędzie.

Organizacja pozarządowa biorąca udział w pracach zespołu i będąca tam rzeczywistym wsparciem merytorycznym buduje również swoją wiarygodność i prezentuje się jako dojrzały, merytorycznie przygotowany partner, przełamując stereotypowy podział na „tych opornych z urzędu” i „tych krzykaczy z NGO”.

Zespoły robocze mogą pełnić różne role. Możemy za ich pomocą przygotowywać projekty aktów prawnych, projekty dokumentów strategicznych JST, ale też nadzorować już toczące się procesy i wpływać na ich zmianę za pomocą nowych aktów prawnych. Gdy spojrzeć na drogę, jaką przechodzi projekt zarządzenia, praca zespołu sytuuje się gdzieś pomiędzy punktami trzecim a czwartym, a więc wystarczająco wcześnie, aby mieć wpływ na to, jak kształtuje się projekt, ale też na tyle późno, że przyjęty przez zespół kształt projektu nie ulegnie wielkim zmianom.

Ważne! Aby ułatwić sobie pracę i przyspieszyć ją, warto podczas prac zespołu zapraszać na jego posiedzenie urzędników odpowiedzialnych za kontrolę formalnoprawną i budżetową, tak aby etap opiniowania projektu przez radcę prawnego i skarbnika był tylko szybką formalnością.

Plusy:

• mamy bezpośredni kontakt z urzędnikami i decydentami;
• mamy bezpośredni wpływ na to, jak będzie wyglądać projekt zarządzenia, z prawem głosu włącznie;
• mamy możliwość stałego, systematycznego wpływu na konkretną dziedzinę, którą zajmuje się zespół;
• możemy zdobywać informacje dotyczące danej dziedziny, które są dostępne urzędowi bez konieczności korzystania z procedury dostępu do informacji publicznej;
• poznajemy zasady działania urzędu i uczymy się procedur;
• może zostać powołany w każdej JST.

Minusy:

• zespół może zostać zlikwidowany bądź zreorganizowany na drodze zarządzenia w dowolnym momencie;
• zespół zbiera się zazwyczaj w godzinach pracy urzędu i w siedzibie urzędu.

Komisje dialogu społecznego

Komisje dialogu społecznego są specjalnymi ciałami, za pomocą których zainteresowane organizacje pozarządowe współpracują w danej dziedzinie z odpowiednimi komórkami urzędu i jego jednostkami. W przeciwieństwie do komisji i zespołów roboczych, komisje dialogu społecznego (KDS) nie są obecne w porządku ustawowym i mogą być powoływane wyłącznie tam, gdzie wcześniej JST zdecydowała, że ich powoływanie jest możliwe (najczęściej na mocy uchwały albo poprzez wpisanie KDS do statutu).

KDS nie jest narzędziem skodyfikowanym ustawowo, a więc w zależności od tego, gdzie zostały powołane, będą się od siebie różniły. Pewne zasady są jednak wspólne i aby móc mówić o KDS, należy spełnić następujące warunki

• KDS powoływana jest w konkretnej dziedzinie;
• KDS jest powoływana z woli kilku organizacji pozarządowych;
• KDS powoływana jest przy określonym wydziale bądź jednostce podległej urzędowi;
• KDS ma charakter inicjatywny, doradczy i opiniodawczy;
• KDS rozwiązywana jest z woli zrzeszonych w nim organizacji pozarządowych lub po zaistnieniu wskazanych w jej statucie okoliczności;
• KDS sama określa i przyjmuje swój statut;
• posiedzenia komisji są otwarte i jawne.

Jak widać, KDS jest ciałem, w którym gospodarzami są organizacje pozarządowe, zaś urzędnicy są zobowiązani do współpracy z nim oraz zapewnienia mu odpowiednich warunków lokalowych i materiałów potrzebnych do pracy. Komisje przede wszystkim prowadzą stały dialog z wydziałami urzędu zajmującymi się dziedziną, w której została powołana KDS, i opiniują podejmowane przez urząd w tej dziedzinie decyzje.

Komisja opiniuje projekty zarówno zarządzeń, jak i uchwał podejmowanych w dziedzinie, w której jest powołana – jest więc tym ciałem, które ma możliwość wglądu w obydwie ścieżki aktów prawnych w JST. Komisja może również wychodzić z inicjatywami w stronę urzędu i/lub organu uchwałodawczego, w tym z inicjatywą uchwałodawczą, jeżeli tak przewiduje statut danej JST.

Ważne! Jest to w zasadzie jedyny moment (poza obywatelską inicjatywą uchwałodawczą), kiedy grupa organizacji pozarządowych może wyjść z inicjatywą uchwałodawczą – o ile oczywiście przewiduje to statut danej JST.

Komisje dialogu społecznego działają przede wszystkim przy urzędach dużych miast, takich jak Warszawa, Kraków czy Poznań, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby organizować je przy innych samorządach, nie tylko gminnych, ale również na poziomie powiatu i województwa.

Największym mankamentem KDS jest fakt, że większość JST nie przewiduje ich istnienia i należy najpierw wywalczyć możliwość ich utworzenia, aby później móc z tego narzędzia skorzystać. Mankament ten bywa jednak atutem – możemy dość dowolnie kształtować ustrój komisji i dopasować je do naszych potrzeb i potrzeb JST, z którą będziemy na tej drodze współpracować.

Plusy:

• możliwość zdobywania informacji w zakresie działania komisji;
• komisja działa stale, bez względu na upływ kadencji JST;
• możliwość wychodzenia z inicjatywą uchwałodawczą, o ile statut JST to przewiduje;

Minusy:

• brak umocowania ustawowego;
• konieczność podjęcia starań o utworzenie KDS w JST, która nie przewiduje ich istnienia;
• niewielka ilość dobrych praktyk, ograniczona przede wszystkim do wielkich miast;
• opinie KDS nie mają charakteru wiążącego.

Podsumowanie

Organizacja pozarządowa chcąca mieć rzeczywisty wpływ na proces stanowienia prawa w swojej JST musi być obecna w różnych ciałach, których zadaniem jest dyskusja, tworzenie i kontrola nowych oraz istniejących aktów prawa. Nie można powiedzieć, że któreś z zaproponowanych wyżej narzędzi jest lepsze i skuteczniejsze od innego, ponieważ każde z nich używane jest w innych sytuacjach i ponieważ każda JST ma swoją specyfikę, która może premiować stosowanie jednych narzędzi, a uniemożliwiać skuteczne korzystanie z innych. Co istotne, zaproponowane narzędzia służą przede wszystkim dialogowi i współpracy i nie mają charakteru konfrontacyjnego czy recenzującego. Mają one służyć nie tylko wpływaniu na sytuację prawną w danej JST, ale też budowaniu wzajemnego zaufania pomiędzy urzędami, radnymi a organizacjami pozarządowymi i szerzej mieszkańcami. Używanie ich będzie utrudnione w JST, w których mamy do czynienia z ostrym konfliktem pomiędzy władzą a mieszkańcami albo w takich, w których nowocześnie rozumiana partycypacja obywatelska nie istnieje. Nie oznacza to, że powinniśmy się zniechęcać. Warto rozpocząć swoją drogę od udziału w komisjach organów uchwałodawczych, dlatego że są one najłatwiej dostępne – ustawodawca gwarantuje nam możliwość udziału w ich pracach, a ich istnienie jest zagwarantowane zarówno ustawowo, jak i w statutach JST.

Zespoły robocze i komisje dialogu społecznego wymagają wyrażenia woli ze strony władzy – czy to wykonawczej w przypadku zespołu roboczego, czy uchwałodawczej w przypadku KDS, gdy rada gminy, powiatu bądź sejmik województwa podejmuje uchwałę o wpisaniu ich do porządku prawnego danej JST. Musi więc istnieć wola współpracy, dobrowolna bądź wymuszona naciskiem społecznym, aby te narzędzia współpracy uruchomić. Jeżeli jednak uznamy, że ich obecność jest nam potrzebna i że chcemy walczyć o ich powstanie, to zdecydowanie należy to robić – nie tylko dla nas samych, ale również dla innych, którzy przyjdą po nas i którzy nie będą musieli wyważać drzwi, które udało nam się otworzyć.

Samorząd gminny skończył trzydzieści lat, a samorządy powiatowe i wojewódzkie dwadzieścia. Zdecydowanie przeszły już z fazy dziecięcej w fazę dojrzałą. Również my, jako mieszkańcy i obywatele, powinniśmy sięgać po narzędzia, które nam przysługują, i aktywnie włączać się w proces tworzenia i kontrolowania prawa, które przecież określa, w jaki sposób żyjemy i jakiej jakości jest życie w naszej małej ojczyźnie. Jesteśmy za to odpowiedzialni, bo to od nas pochodzi wszelka władza i to my ją użyczamy radnym, burmistrzom, starostom czy marszałkom. Jeśli uchylimy się od tej odpowiedzialności, milcząco zgodzimy się na to, aby było tak jak jest, a nie tak, jak chcemy aby było.

Autorem tekstu jest Jarosław Ogrodowski. Ekspert w zakresie partycypacji społecznej i rewitalizacji, społecznik, samorządowiec. Pracował w Biurze ds. Rewitalizacji i Zabudowy Urzędu Miasta Łodzi. W latach 2016-2019 pracownik Instytutu Rozwoju Miast, gdzie odpowiadał za prowadzenie szkoleń, tworzenie dokumentów strategicznych dla samorządów oraz tworzenie publikacji poradnikowych i podręczników dla samorządów z zakresu partycypacji społecznej i rewitalizacji. Współzałożyciel ruchu „TAK dla Łodzi”, Ruchu Społecznego „Szacunek dla Łodzi” oraz fundacji Instytut Działań Samorządowych.